作者: 丁义操 | 2011-12-01 13:40

新南威尔士物业纠纷诉前救济与借鉴

人类社会的纠纷几乎是与人类社会的存在和发展相伴随的，由于城市化的发展，人口大量向城市集中，土地立体化利用的加剧，建筑物区分所有权这一特殊的所有权形态得以产生，但随之而来的是大量的权属或物业管理纠纷。在我国城市物业小区,纠纷解决在制度和现实层面都陷入困境，研究和借鉴国外的成熟经验就显得十分必要。澳大利亚是区分所有权纠纷解决法律制度比较完善的国家。到目前为止，澳大利亚的每一个州和地区都有当地的区分所有权立法，而其中又以新南威尔士州的相关制度和立法最具有代表性。

新南威尔士区分所有权物业社区纠纷解决诉前救济制度概述

区分所有权物业小区生活通常意味着不同利益追求和背景的人集居在一起，由此可能产生不同的利益需求、观点甚至争端。对于大部分纠纷，有望通过调解以及相互间的容忍得以解决。有时候纠纷当事人互不沟通，以至于其中的某一方甚至意识不到争执的存在。解决争议的第一步就是沟通，当通过非正式的途径不能解决纠纷时，新南威尔士州《1996年区分所有权社区管理法》(Strata Schemes Management Act 1996)提供了两种解决纠纷的途径。一种途径是仅为业主协会(owners corporation)监管其内部细则而设计，即当业主或其他合法占有人违反内部细则时，业主协会直接提起相关程序进行救济。另一种途径是允许业主协会、业主或居民通过调解(mediation)、裁审(adjudication)、消费者商家租赁仲裁庭(Consumer Trader Tenancy Tribunal，以下简称“CTTT”)等提起相关程序进行救济。

图1 澳大利亚新南威尔士州区分所有权社区纠纷解决诉前救济程序

A、调解

很多纠纷都可以通过调解得以解决。在有组织的协商程序中，调解员(mediator)居中独立地协助双方当事人解决纠纷。调解员的职责主要有：帮助双方当事人确定纠纷的争议点;协助当事人提出、考虑解决争议的方式和策略;协助当事人对争议进行讨论，并协助其挑选出一种双方都可接受的争议解决方案。

调解私下进行且不具有官方性质，调解过程中的任何提议或承认，均不得作为证据在其之后的程序中使用。调解员处于公正无私的地位，其无权为争议方作出裁判。他们只是熟练地协助纠纷当事人找到解决问题的方案。这意味着最终所达成的协议仅仅是综合考虑争议各方的具体情况，而非“法官”所认为的最佳方案。在案件范围方面，根据《1996年区分所有权社区管理法》的规定，任何纠纷都可以申请调解。

B、裁审员(Adjudicators)裁决

裁审员属于CTTT的成员，其有权对纠纷或调解无法解决的诉求作出裁决。在申请裁审前，该纠纷必须已经经历过了调解程序，也就是说调解程序是裁审程序的前置程序。当事人申请裁审员裁决，无需在CTTT出庭。申请提交后，纠纷所涉及的各方当事人都会收到一封信，要求他们书面回复意见。各方当事人需要提供相关的信息和文件以证明自己的主张。如果可能，可以附上区分所有权物业小区的规划、相关会议记录、调解决议以及已登记的物业小区内部细则等材料的复印件。

裁审员根据申请书和各方的书面意见进行审理。审理结束后，裁决结果和理由将以书面形式作出，裁决通知将送达给纠纷所涉及的各方当事人，包括申请人、被申请人、书面答复意见的人以及业主协会。裁审员的裁决具有约束力，不遵守的当事方将受到处罚。在收到申请后的6—10周内，裁审员将作出裁决。如果一方当事人对裁审员的裁决不满意，其可以在裁决生效后的21天内上诉至CTTT。在部分案件中，如果有正当理由，则上诉期限可延长至90天。但如果是对裁审员驳回申请的上诉，则上诉期限不能延长，当事人必须在裁决生效后的21天内上诉。

C、消费者商家租赁仲裁庭(CTTT)听证会

CTTT审理和裁审员审理的初始程序是一样的，如填写申请表、交纳申请费，但不同之处在于CTTT听证会是公开举行的。该听证会类似于地方法院的审判，只是没有那么正式。通常情况下，在各方提交证据后裁决就会作出，但有时候会作出延期裁决。在仲裁员作出裁决后，令状通知及裁决理由将寄送给各方当事人。如果当事人对CTTT的裁决不满，其可以且只能上诉至地区法院(District Court)。

我国城市物业小区纠纷解决困境分析

我国城市物业小区纠纷解决方式主要有非诉讼纠纷解决方式和诉讼纠纷解决方式两种。非诉讼纠纷解决方式包括协商、调解和仲裁等。非诉讼纠纷解决机制可以迅速、简便地解决纠纷，节约社会和当事人在纠纷解决中的成本，促进实现司法资源和效益的最大化。诉讼纠纷解决方式就是通过司法诉讼的方式，由人民法院解决物业管理纠纷。诉讼是权利救济的终极方式，但诉讼有时仅能实现程序正义，一个诉讼程序终结时并不必然意味着诉讼参与人的纠纷切实得到解决。

我国城市物业小区在产生纠纷的时候，业主往往采用向物业管理部门的上级部门投诉、协商谈判、暴力解决的方式，极少采用向业主委员会反映、请求行政裁定乃至行政复议等方式。我国城市物业小区纠纷解决方式还处于初级的、自发的阶段，没有形成正式的、规范性的模式。主要问题有：

业主大会普及低

二十世纪九十年代以来，在现代城市物业小区中出现了新生的自治组织——业主大会，与此同时居民与政府以及房地产开发商之间的关系也在发生着改变。《物业管理条例》第八条第一款规定，“物业管理区域内全体业主组成业主大会”，《物权法》第七十五条第一款规定“业主可以设立业主大会，选举业主委员会”，这在立法上建立并确认了处理业主内部关系的组织构架。此外，业主委员会作为业主大会的常设执行机构，也被赋予处理外部关系的权利与职责，体现在业委会对外签订合同的能力上。我国《物业管理条例》第十五条第二款规定了业主委员会代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同的职责。而业主大会究竟应当如何组建、法律地位如何、如何行使其职权等问题，并没有更详细的规定。现实中，业主大会的普及率也并不高。

《物权法》的不足

对于深陷物业纠纷之中的各方而言，2007年《物权法》的出台称得上是众所期盼。《物权法》将有专门条款对业主、物业公司和业主委员会之间的法律关系给予法定确立和规范认定，以此保障区分所有权主体即业主的合法权益。《物权法》虽然为小区业主维权提供了法律依据，但其原则性条款仍需要最高人民法院出台相应的司法解释加以细化和明确。有关业主的权利和义务，业主、业主委员会与房地产开发商、物业公司的法律关系，物业管理的监督、物业管理费的收缴标准和法律效力、政府在物业管理活动中的地位与作用等都缺乏完整的法律和法规体系来支撑，全国性的、较权威的业主自治法律、法规也没有建立起来。诉讼主体方面也需要《物权法》明确业主个人能不能对共有部位的物件提起诉讼。从法律操作效率看，应该允许业主个人代表整体业主进行诉讼，否则会浪费司法资源。

政府相关部门监管缺位

在房地产市场不完善、法律制度缺失的现实背景下，相关行政官员的“设租”和“寻租”现象并不罕见，甚至有些地方已经形成官员——企业的“分利集团”。业主一般为分子化的个体，集体行动受到诸多客观因素的制约，他们难以与高度组织化且拥有雄厚财力的“分利集团”相抗衡。同时，传统的体制惯性及政策法律漏洞，政府相关部门监督不力和管理不善，使业主难以维权。

我国城市物业小区纠纷解决诉前救济制度的完善

从以上对澳大利亚新南威尔士州和我国区分所有权物业小区纠纷解决制度的简要讨论, 可以得出以下四点结论：

1、城市物业小区纠纷解决应当多元化、专业化。

城市物业小区纠纷需要适合自身特点的纠纷解决方式，虽然传统的诉讼和民间救济在争议解决中仍然具有基础性作用，但应当看到，这两种传统方式在应对类型多样、关系特殊的城市物业小区纠纷时存在固有的缺陷，往往会激化矛盾或者使问题无法从根本上得到解决。新南威尔士州倡导的区分所有权物业小区纠纷解决诉前救济制度以其多年的实践对我国推广该种纠纷解决制度提供了特殊的意义和价值，值得借鉴。

2、诉前救济制度具有积极的价值。

首先，设立诉前救济程序，当事人的权益更容易得到保障，一旦出现不公平的裁决也更容易得到纠正。其次，诉前救济程序使纠纷终止于法院的诉讼程序之前，在这“诉讼爆炸”的时代，一方面可以缓解法院的工作压力，节约司法成本;另一方面有利于缓和当事人之间的矛盾，使之避免尖锐的诉讼状态，例如调解过程中调解程序的人性化设计，充分给予当事人交流的机会，有利于社区的和谐发展。

3、纠纷解决专业人士队伍的建设十分必要。

区分所有权物业小区纠纷解决诉前救济制度是否能够得到推广的一个重要因素, 就是我国城市物业小区纠纷解决专业人士资源的问题。专业人士的水平经验和能力直接影响着纠纷解决的质量，直接影响着解决结果的公信力和可执行性。因此, 应当通过相关行政主管部门以及协会、民间团体机构促成纠纷解决专业人士资源平台的建设，并建立社会评价监督体系，有效促进该种机制的培育和发展。

4、司法和仲裁机构应在构建诉前救济机制中发挥作用。

我国司法和仲裁机构应当积极投身于城市物业小区纠纷解决诉前救济制度的建立和发展之中，并为该制度提供法律支持。诉前救济制度不仅需要具有丰富实践经验的专业人士的参与，更需要法律专家的参加。这样，司法和仲裁机构在这一机制的构建中就有重大的作用可以发挥，前者可以通过司法解释和审判来表明司法机构对这一机制的支持，后者可以设立专门的仲裁机制来帮助解决争议。

虽然在我国城市物业小区纠纷解决方式中，在起诉前也存在着相关救济制度，如居委会的调解、中间人的调停等，但这些解决方式更多的是一种民间的救济手段，在现实操作中具有很大的不确定性，具体表现如专业人员的保障、经费的保障、约束力的保障等。新南威尔士州区分所有权物业小区纠纷解决的诉前救济制度，规定物业纠纷在提交法院审判之前，需要经历沟通、调解、仲裁、听证等一系列程序，其中法律明确规定调解是仲裁的前置程序等。因此在我国建立纠纷解决诉前救济制度是非常必要的。

我国近年来城市物业小区数量和规模都在快速增长，但有关立法却相对滞后。调整业主、物业公司、开发商等之间关系的法律仍停留在《民法通则》、《治安管理法》、《物业管理条例》等法律法规上。反观新南威尔士州，其针对区分所有权物业小区纠纷解决的立法就比较充分。该州《1996年新南威尔士区分所有权社区管理法》对社区纠纷解决机制条款作出了重大修改，规定调解成为必经程序，争议不再交地方法院系统解决，地方为此设立了专门的裁审员和仲裁庭(Tribunal);还规定业主协会有权发布“遵守内部细则的通知”，对违反内部细则的行为有权处罚。2002年实施了《2001年消费者、商家和租赁仲裁庭法》(The Consumer, Trader and Tenancy Tribunal Act)，使区分所有权的纠纷被转由高级仲裁庭解决;2003年和2004年又相继对《1996年新南威尔士区分所有权社区管理法》进行了修订;2005年又颁布和实施了《区分所有权社区管理条例》(Strata Schemes Management Regulation 2005)。由此可以看出，我国相关部门应在制度层面的基础上，有针对性地加强立法。

在立法进行到一定程度的时候，如何在技术层面建立相关配套保障制度以实现法律的具体操作就突显出来。在新南威尔士州区分所有权物业小区纠纷解决诉前救济的相关立法中，有一些具体的配套保障制度值得我们研究和借鉴，如专业调解员的聘请、经费的保障、管理代理人采用持证上岗制、发证机关对执业进行监管等等。

总之，城市居民社区纠纷解决诉前救济制度是构建和谐社区与和谐社会的必然选择。我国目前的法治化水平和城市物业小区纠纷解决的现状决定了建构诉前救济制度的紧迫性和挑战性。社会上的各种力量均应积极参与进来，当然，国家应承担更大的责任。因为，能否构建完善的诉前救济制度不仅关系到城市物业小区的繁荣与发展，而且还关系到社会的和谐与稳定;此外，国家拥有庞大的政治、法律、经济、文化等资源，具有不可替代的地位和作用。

(本文共同作者：邹维，原载于《现代物业·新业主》2011年第02-03期/总第179期)