城市更新是中国城市发展的3.0升级版

本期专题:2017年11月7日,广州市城市更新协会宣布成立,旨在搭建行业公共服务平台,服务参与城市更新的企业。在国内的城建领域,过去的提法是“城市开发”、“城市改造”,“城市更新”在近些年才提出。它为何能在短时间内由一个学术概念演变成由政府引导、企业参与的实际发展行动?其中经历了哪些必要的步骤?物业管理环节在城市更新中的作用如何?怎样建立完整的城市更新价值链?这些问题都十分值得探讨。

从“城市建设”到“城市改造”再到“城市更新”,标志着中国城市发展进入新阶段。也可以说,“城市更新”是中国城市发展的3.0升级版,包含着十分深远的意义。

从理论上讲,有“城市科学”,甚至还派生出了更加专门的“城市学”,都是从整体上研究城市产生、规划、建设和运行的综合性学科。

而在实践中,城市发展通常分为城市规划、城市建设、城市管理等几个方面。当然,还衍生出城市开发、城市运营、城市经营等领域,但大都是前几个方面的细分或拓展。

随着世界城市化进程的加速,城市不仅成为人类社会和经济生活越来越重要的主体,而且还形成了城市群和经济圈等集群化发展形态。在信息化、全球化条件下,城市与城市之间的国际交流也越来越多,对城市发展模式的研究、学习、借鉴也更为频繁和简便。

总结和展望城市发展的三个发展阶段可能有利于寻找世界城市发展的轨迹和我国城市前进的方向。由于广州是中国最早开始商品房建设的城市,又较早搞“三旧”改造,并在全国率先设置“城市更新局”,提出“微改造”等概念,因此,本文主要以广东尤其是广州为分析案例。


“新广州”的地标——“小蛮腰”(荔枝网)

传统“城市建设”追求摊大饼、大拆大建、以新换旧

城市的发展体现了人类社会发展的文明程度。无论大小,城市通常是一定地域范围内的社会政治经济文化中心。但是,沧海桑田、城乡交杂、由村变城等往往是由城市化进程的渐进式决定的。一方面,城市的发展是人类居住环境不断演变的过程;另一方面,城市的发展也是市场不断拓展的过程。一些国都、大都会或中心城市往往又是政治控制和有意识规划的结果。

应该说,有“城市规划”是城市自觉发展的标志。但是,城市建设与城市管理始终是城市发展的两大领域,城市规划是城市建设和城市管理的基础和前提。从实践来看,我们很多城市建设走的弯路通常与城市规划不到位有关,其中又与规划所体现的理念是否科学有关。中华人民共和国成立初期,要把北京建为首都,同时又要把首都建设成为一个生产性城市,这就是受制于当时的“自力更生”观念。其实,当时国内很多商业化消费城市都大量建设了工厂,这以后都成为了城市改造的对象。

有资料显示,1982年、1990年、2000年,广州老八区(东山区、荔湾区、越秀区、海珠区、天河区、芳村区、白云区、黄埔区)的总人口分别为314.83万人、393.52万人、618.30万人。2010年,第六次全国人口普查主要数据显示,广州市总人口有1,270.08万人。2016年年末,总人口为1404.35万人。大致可以看出,改革开放前一个20年,广州总人口翻了一番,由300多万人增加到600多万人;改革开放后一个20年,则增加到1,400多万人,又翻了一番。也就是说,城市人口规模20年增加一倍。

另有资料显示,1978年广州建成区面积为78平方公里,1980年为130平方公里;1999年达到284.6平方公里,2000年计入花都、番禺后为431平方公里。2007年底广州十区(不含增城、从化)的建成区面积为843.7平方公里。到了2014年,广州的建成区面积为1,035.01平方公里。根据2016年《中国城市建设统计年鉴》统计数据和2015年住建部统计数据,广州建成区面积为1,237平方公里,居全国第四,排在北京、上海、重庆之后。大致也可以看出,改革开放前一个20年,广州建成区由100平方公里左右增加至400多平方公里,翻了四倍;改革开放后一个20年,则增加至1,200多平方公里,又翻了三倍。

2000年,广州人均居住面积为13.13平方米;2009年达到20.93平方米;截至2016年年底,广州人均居住面积超过35平方米。大致10年增加10平方米左右。

以上三组数据都显示出城市建设速度远远高过人口增长速度。

在传统城市建设时代,由于要补计划经济年代所欠下的账,作为改革开放前沿的广州又要迎接大量的人口增长,于是城市扩张摊大饼,大拆大建,城市拓展拼命建设新城。

一个代表是全国最早的商品房小区出现在广州。如东湖新村、五羊新城,以侨汇券或香港户口才能购买,这是所谓的限内式限购,而不同于当前以限外为特征的限购。

二是大拆大建形势下的机构设置也很有代表性。如“广州市拆迁办”(广州市城市房屋拆迁管理办公室)成立于1992年7月,隶属于广州市国土房管局,主要负责全市城市房屋拆迁管理工作。2012年更名为“广州市征收办”(广州市人民政府国有土地上房屋征收办公室)。其职责被调整为组织实施重大项目、跨区项目以及需要统筹的国有土地上房屋征收与补偿工作,同时继续承担拆迁管理工作。

与此同时,还有一系列的开发公司产生,如专门负责开发商住小区的东华实业公司,专门负责开展城市建设的东建实业公司。1978年广州市还设立了“住宅建设办公室”;1983年“住建办”改制为“广州市城市建设开发总公司”。这个“城建总”后来成为越秀地产的前身之一。

三是城市向东不断拓展的同时,也向四周摊大饼。直到2000年,广州开始实施《广州城市发展总体战略规划》,正式提出“东进、南拓、西联、北优”的城市发展方针。这样来看,改革开放前一个20年,广州基本上是在传统城市建设观念和思路指引下规划和发展的。进入21世纪后的第一个10年,广州虽然有了“八字”方针,明确了城市发展四个方向的大致要求,但只是从“摊大饼式的发展”改为“跳跃式的发展”。这一方面是当时的主要领导提出要建设“现代化区域中心城市”,从原领导提出的“国际化大都市”退缩,另一方面则是通过“东进、南拓”向东南方向大跃进,包括2005年设立南沙区,较早开通地铁4号线。

四是在申办亚运会的同时,提出“大变”工程。1998年李长春在广州提出“一年一小变,三年一中变,2010年一大变”的城市发展目标。2004年广州申办亚运会成功,提出“亚运城市”建设。在“大变工程”的引领下,城市大拆大迁成为常态。

“城市改造”开始注意建新留旧,但更多地由土地财政驱动

在广州“亚运城市”建设进行得如火如荼的时候,由于涉及到用地指标问题,从佛山的探索中广东总结出“三旧”改造的模式。

所谓“三旧”改造是指“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造。2008年7月,新上任的广东省委书记汪洋要求佛山在产业转型、城市转型和环境再造等方面争当探索科学发展模式的排头兵。

佛山于是提出了“三旧”改造模式,涉及的样板包括1506创意城、祖庙东华里片区岭南文化广场、禅城石头村等。为此,汪洋把“三旧改造”上升为广东全省的发展战略,并要求到2012年,全省各地都要积极行动起来,要创新开发模式和运营方式,引导社会资金进入,掀起共建共享美好宜居城乡的热潮,确保一年见成效、三年大改观,努力走出一条有广东特色的“三旧”改造新路子,为全国城市改造提供新鲜经验。[1]

2008年1月,广州猎德村改造动工,标志着广州“城中村”整体改造的启动。三年时间里实施了搬迁安置、工程建设、摇珠分房,方取得成功。“三旧”改造是国土资源部与广东省开展部省合作,推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施。根据规定,“三旧”改造项目必须符合城市土地利用总体规划、城乡总体规划,要制订改造方案,并通过市(县)人民政府批准。

可以看出,从传统“城市建设”到“城市改造”的转变是在进入21世纪后的头十年。“三旧”改造在广东率先探索的意义十分重大。

一、改变了传统“城市建设”向农业用地要地的方式,更多地转向存量用地的转化。在传统“城市建设”的大拆大建时代,广州是遇到“旧村”就绕过或跳过,于是就形成了“城中村”。当时的领导认为,广州138条“城中村”留待以后解决,政府不参与启动改造。汪洋主政广东后,猎德村宣布正式向“城中村”改造进军,“三旧”改造取得了第一个突破。


改造前的广州市中心区“城中村”杨箕村。该村0.23平方公里的土地上曾建有1,400多栋房子,2010年7月起进行清拆改造。(新华社)

二、“三旧”改造与“亚运城市”建设几乎同步进行,开始了改造与整治两手抓,为“城市更新”埋下伏笔。2009年,随着迎亚运整饰工程在广州的开展,对“三旧”改造已不仅限于建筑外墙的整饰,还包括内部经营、文化内涵等的改造,为旧物业注入新内容。如在海珠区,旧城改造打造出了中国第一条“骑楼下的动漫街区”,从而为旧城改造注入新的生机活力。

三、“三旧”改造是国土资源部给予广东省的特殊政策,在实施中广东形成了一套完整的政策体系,并对当时的国土资源政策有六大突破:(1)简化了补办征收手续;(2)允许按现状完善历史用地手续;(3)允许采用协议出让供地;(4)土地纯收益允许返拨支持用地者开展改造;(5)农村集体建设用地改为国有建设用地,可简化手续;(6)边角地、插花地、夹心地的处理有优惠。“三旧”改造试行的是特殊政策,只有三年时间,到2012年为止。[2]

四、“三旧”改造本身也出现了几种模式选择。根据《广州市“城中村”改造规划指引(试行)》的归类,城中村改造确定为4种模式,这也是广州138条城中村改造可以套用的模式:(1)公开出让融资实施全面改造,也被称为“猎德模式”;(2)自行改造、协议出让融资实施全面改造,也称“林和村模式”;(3)滚动开发实施全面改造,也称“花地村模式”;(4)人居环境建设带动综合整治的改造,也称“西塱裕安围模式”。[3]

总体上说,“三旧”改造的最大突破在“城中村”改造,主要路径是全面改造、自行改造、滚动改造和全面整治。或者说就是改造和整治两大方向,前者是拆迁改造,后者就是后来的“微改造”模式,无非“微改造”更多地倾向于“旧城”改造。

“三旧”改造促使广东在全国率先实现了从传统“城市建设”向“城市改造”的重大转变。借用最早创造这一经验的佛山市《关于贯彻省政府推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见的实施意见》(佛府办〔2009〕261号)文的说法,推进“三旧”改造工作,“是我市经济社会实现可持续发展的必然选择。改革开放以来我市用3倍的建设用地增加率换取30倍的经济增长,土地资源对经济社会的快速发展起着关键的支撑作用。但是,目前我市国土资源开发强度已达到33%,不可能继续沿用土地规模扩张换取经济发展的老路子。与此同时,我市已利用土地普遍存在着低效、粗放的用地现象,通过‘三旧’改造,激活土地的再次利用,进一步提升土地集约化利用水平,这必将成为我市经济发展的二次动力,对加快实现‘现代制造基地、产业服务中心、岭南文化名城,美丽富裕家园’的发展目标,实现经济社会的可持续发展有重大的现实意义。”

“城市更新”更多地保留、更多地平衡

虽然“三旧”改造政策只有三年实施时间,到2012年为止,但以“三旧”改造为主体的“城市改造”方式在“城市更新”的体制下得以保留和升华。

2014年12月,广州机构改革方案公布,将“三旧办”(广州市“三旧”改造工作办公室)的职责、市有关部门统筹城乡人居环境改善的职责整合划入“更新局”(广州市城市更新局)。

2016年2月29日,广州市城市更新局挂牌成立,接替了原“三旧办”,将在改造项目数据调查、项目协调推进中发挥作用,以提高土地的集约利用效率。广州市城市更新局的成立在全国属首例,不仅将原“三旧办”的职责和市政府统筹城乡人居环境改善的职责一并纳入,而且还增加了完善城市基础设施公建配套、改善人居环境、提升城市功能的内涵要求。因此,虽然仍是围绕土地使用展开,但“城市更新”有了比“城市改造”更高的要求。实际上,在城市更新局成立之前,白云区等已经有“城市更新办”的实践经验了。

2017年6月5日《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》出台40条新政,对“三旧”改造实施更加宽松的“城市更新”政策。新措施中,旧厂房的原有产权单位自行改造的门槛大大降低;想把土地交回政府的,收到补偿金标准也有所提高;而旧村改造的流程时间也有所缩短,审批程序大为简化。

具体来说,关于旧村改造,允许自然村作为改造主体申请全面改造。同时将引入合作企业的时点提前,旧村庄全面改造基础数据经区政府审核公布后即可通过招标方式引入合作企业,招标时间不少于45天。在最为关键的安置面积计算上,《实施意见》继续按合法建筑面积1:1核定集体经济组织物业复建总量。改造方案的村民表决程序也有所优化。

关于旧厂改造,明确独立分散、未纳入成片连片收储范围、控制性详细规划为非居住用地(保障性住房除外)的国有土地旧厂房可优先申请自行改造。对不同类型的改造,业主补交的土地出让金计算办法不同。国有土地旧厂房按规划新用途改为商业服务业设施用地的,按商业市场评估价补缴土地出让金。国有土地旧厂房利用工业用地兴办国家支持的新产业、新业态建设的,可按现有工业用地性质自行改造,按照“工改工”政策执行。


由工业厂房微改造后的广州TIT创意园(马蜂窝网)

除此之外,还有一系列“城市更新”政策:

一是旧改土地上交政府最高可五五分成。

二是“工改居”由政府收储的,按规划毛容积率2.0的公开出让成交价或新规划用途市场评估价的40%计算补偿款(可享受政府收储奖励)。

三是国有土地旧厂房权属人申请政府收回的,采取一口价方式补偿,按毛容积率2.0商业市场评估价40%计算补偿款(不再享受政府收储奖励)。政府收储还提供奖励方案,国有土地旧厂房用地面积低于12万平方米的,在12个月或24个月内交地的,可相应奖励土地出让成交价或市场评估价款的10%、5%;不低于12万平方米的,在补偿协议时限内交地的,可奖励土地出让成交价或市场评估价款的10%。

四是成立城市更新基金支持旧改。由市城市更新部门组织国有全资企业具体实施成片连片项目的整备,成立城市更新基金和国企参与平台,重点支持老旧小区微改造、历史文化街区保护、土地整备等公益性项目。如果各土地权属人不想自主实施整体改造,还可以由政府收回土地使用权实施整备。


改造后的广州恩宁路社区(金羊网)

五是鼓励业主自主连片改造和打包改造。属于同一企业集团、涉及多宗国有土地上旧厂房改造的,可整体策划改造,应将不少于42.5%的权属用地面积交由政府收回,按同地段毛容积率2.0商业市场评估价的40%实施补偿;剩余非商品住宅规划用地可以协议出让、自行改造。对于150亩以上集体土地旧厂房,可由区政府统一招商、整体改造。用地面积低于150亩、不纳入旧村全面改造和微改造的集体旧厂房、村级工业园区可单独改造。

六是审批权下放各区。在市城市规划委员会下设城市更新委员会,负责审议城市更新片区(项目)的控制性详细规划调整方案。纳入城市更新年度计划的项目,可同步启动控规调整。过去城市更新“1+3”政策片区(项目)控规调整需要组织两轮编制、八个环节,现在简化为片区策划方案与控规调整方案同步编制、五个环节。将老旧小区微改造、旧村庄微改造、旧厂房和旧楼宇微改造项目实施方案的审定权下放区政府;将旧城全面改造项目、旧村全面改造项目实施方案的部分审核权下放区政府。[4]

与“三旧”改造实际以“旧村”改造为重不同,城市更新更加注重“旧城、旧厂”的改造。例如在“旧城”更新改造方面,采取“拆”(成片重建改造)、“改”(零散改造)、“留”(历史文化保护性整治)三种模式,形成政府、市场、改造主体等多元化的资金筹措渠道;实行市权限内税费减免返还和重点改造区域未来五年的土地出让收益市区8:2分成的优惠政策;坚持“阳光动迁”和“先安置、后改造”,合理提高拆迁补偿标准,实行多种补偿安置方式,多渠道保障安置房建设。

值得关注的是,在“三旧”改造的总结与反思中提出了“微改造”的思路。2016年1月1日起施行的《广州市城市更新办法》改变过去以全面改造(拆除重建)为主的改造方式,开始探索“微改造”模式,将其作为与全面改造并重的城市更新方式。[5]在更新理念和目标上,强调以人为本,突出保障城市和人的安全,通过腾退一批影响环保、危险化工等企业,减少环境污染,消除城市安全隐患,对建成区中存在安全隐患的建筑,实施局部拆建、整治的“微改造”,缓解、消除安全隐患。同时充分挖掘老城区潜在资源和优势,保护和修缮文物古迹、工业遗产,对历史建筑予以活化利用,延续历史文脉、保存城市记忆。

其次,对“三旧”改造进行了全面提升。2017年9月6日出台的《广东省“三旧”改造税收指引》,把“三旧”改造分为三大类九种模式:第一大类是政府主导模式,包括政府收储、政府统租、综合整治(政府出资)三种模式;第二大类是政府和市场方合作模式,包括以毛地出让方式引入社会力量实施改造、土地整理两种模式;第三大类是市场方主导模式,包括农村集体自改、村企合作、原土地使用权人自改、企业收购改造四种模式。根据各种模式,梳理了“三旧”改造过程中涉及的增值税、土地增值税、契税、房产税、城镇土地使用税、企业所得税和个人所得税等主要税种相关税务处理事项,用于指导“三旧”改造项目的涉税管理。[6]

“城市更新”还在实践中,有一些做法(如旧楼加装电梯政府予以补贴)仍存在一些争议,但是,与“城市改造”相比,它确实更多地在“拆、改、留”中进行平衡,反映了一种理念的变迁,对“三旧”不是一味地“大拆大建”,让更多的城市记忆和文脉在“微改造”和保护性整治中得以活化、得以新生。广东的探索应该对全国其他城市也有一定的启迪意义吧!

注释:

[1]《“三旧改造”是佛山从财主变绅士的绿色通道》,《南方日报》2010年1月18日。

[2]广东省人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府〔2009〕78号),2016年9月14日。

[3]广州市“城中村”改造规划指引(试行),2010年11月2日。

[4]《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》(穗府规〔2017〕6号),2017年06月20日。

[5]《广州市城市更新办法》(市政府令第134号)及配套文件《广州市旧村庄更新实施办法》、《广州市旧厂房更新实施办法》和《广州市旧城镇更新实施办法》(穗府办〔2015〕56号),2015年12月11日。

[6]《广东省“三旧”改造税收指引》(粤地税发[2017]68号),2017年8月17日。

原载于《现代物业·新业主》2018年1期/总第413期

(责任编辑:admin)


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