作者: 元慎 | 2017-10-31 17:37

佳木斯市老旧小区改造与管理的尝试

一个时代遗留的问题

作为全国老工业基地，东北地区在计划经济大工厂企业福利分房时期建设了大量的职工住宅楼和住宅小区。随着市场经济发展和企业改制，这部分楼房逐渐变成了无人管理的老旧小区。小区里面居住的大多数都是老职工、进城务工人员和经济状况较差的居民。小区内普遍存在的问题是楼房老化导致的透风、漏水、下水不通和外墙脱落。同时，由于长时间无人管理，小区内卫生状况恶劣，乱搭乱建带来的消防、安全隐患严重。

如果说老旧小区是计划经济时期的“遗产”，那么“弃管小区”就是自主供暖的遗留问题。在推行集中供热之前，佳木斯市内居民小区的冬季供暖是由分散在城市内各个小区的、由物业管理公司负责管理的小锅炉所提供的。由于近年来佳木斯市对全市供暖系统进行集中供热改造，隐藏在物业管理公司和业主之间的矛盾集中爆发出来。佳木斯市住房保障局物业管理科孙清鹏科长向《现代物业》介绍，由于原先物业管理公司负责管理冬季小区热暖资源，在小区范围内成为供热的垄断者，如果业主拒交物管费，在每年10月份收取采暖费时，就可能面临着冬天无暖可用的局面。集中供热改造使得物业管理公司失去了冬季供热资源，而物业服务质量又得不到业主的认可，业主与物业管理公司之间的矛盾不断加剧，在这种紧张局面下，大批物管公司撤出了小区，导致“弃管小区”的出现。

佳木斯老旧小区恢复破损路面

弃管小区较之老旧小区，物业管理区域内硬件情况要好很多：硬件设施比较完善，楼房老化问题并不严重，居民的收入水平较好而且具备一定的自治能力，业主对享受满意的物业管理服务的诉求明确。

2011年，在一次住房和城乡建设部组织的东北地区物业管理工作会议上，老旧小区管理成为各地都关注的话题。哈尔滨市在会上提出：在各个社区建立社区物业服务站，由社区居委会对弃管楼房进行管理，并采取“低收费、广覆盖、有补贴”的管理机制。

哈尔滨市住房局副巡视员石秀彬在接受当地媒体采访时说，社区物业服务站的筹建补贴资金按照每个社区平均4万元的标准，由市、区按照1：1匹配比例共同承担。社区物业服务站属于民办非企业单位性质，除政府补贴资金部分，向居民收费完全取之于民用之于民，收费标准为建筑面积每平方米0.4元(环境卫生费0.15元，综合维修费0.15元，绿化养护费0.1元);提供的基础性服务包括环境卫生保洁、单元门窗日常综合管护、公共区域照明、二次加压供水服务、屋面日常修补、化粪池清淘、绿化养护、车辆停放服务等。社区物业服务站至少每半年要向居民公布一次费用及使用情况，接受业主的监督。

2011年，佳木斯市针对市内老旧小区进行了基础改造，主要内容包括：对老旧小区楼房进行防雨改造、下水道修理，外墙保温板安装，排除各种安全隐患，并对地面进行硬化铺装。在改造的过程中，佳木斯市提出了“贴心人行动”、“新管家行动”和“好邻居行动”三项政策。

社区服务站的尝试

和哈尔滨市类似，“贴心人行动”是市级政府指导各社区建立社区物业服务站，由市政府和区政府按照1：1的比例来补贴社区服务站的建设。政府给予每一个社区物业服务站4万元的补助，其中市政府2万元，区政府2万元。根据管理面积，把社区服务站分成三个等级：超过2万平方米的为一级社区物业服务站。据黑龙江《生活报》报道，截至2011年8月底，佳木斯已经建立社区物业服务站43个，管理面积93.5万平方米，涉及居民12,691户，“按照计划，今年佳木斯将完成组建物业服务站180个。”

孙清鹏认为，部分人将这种补贴机制理解为“政府替业主交了管理费”并不准确，因为4万元对于社区物业服务站来说只是建站的费用和前期启动补贴，给社区服务站准备一些办公用品、购置设备这样的投入和专兼职工作人员的工作补贴。

如何权衡社区物业服务站和物业管理公司之间的关系成为设置社区物业服务站时必须考虑到一个问题。孙清鹏说：“盲目的‘挂牌’只是矛盾下移，不能从根本上解决问题。同时，一味地推广社区物业服务站会对正在推行的物业管理进入老居民区的模式形成一定的阻力。因为无论在管理能力还是经济实力上，社区未必有能力管理这么庞大的资产。社区服务站适合低档次运作，更多的是社区工作人员的义务参与，而对于专业服务投资往往力不从心。社区物业服务站的作用更多体现在维护社会稳定的层面上。”

佳木斯市先分别在四个行政区内各设置一个试点进行社区物业服务站的尝试。在一部分业主数量较少的老旧小区，通过政府协助成立业主大会并选举业委会、做业主工作，管理费收取会容易些，小区面貌也能在短期内得到相应的改善。在社区物业服务站管理范围达到7栋楼房以上的区域，部分出现了业主认为社区物业服务站“是暂时性的表面文章”或者“只是变相收取业主的费用”，并出现了对物业服务站工作不支持的情况。

因此，佳木斯市组织了几次大型的宣传活动，向业主解释小区是如何被弃管的、为什么没有物业管理公司来管理、居民对物业管理公司有哪些认识误区、社区物业服务站能带来什么样的好处等问题。

在经费上面，社区物业服务站的财务需要完全公示，一方面体现费用“完全取之于民、用之于民”，再者通过公示来培养社区居民的“服务消费意识”。每月0.2元/平方米或者0.3元/平方米的物业管理费只能用于日常维修;更换大型部件或设施设备需要所有业主分摊或者以“一事一议”的方式来解决。社区物业服务站的收费比较灵活，有的按照标准收费;有的社区服务站干脆不收管理费，需要用钱便由社区带头，一事一议，决定花多少钱、要多少人来分摊，社区物业服务站起到牵头的作用，避免了业主自己难以组织集体决策的问题。

在2011年的改造过程中，佳木斯市特别强调了“应急改造维修”。所谓“应急改造维修”，是在小区设施已经无法正常运转的情况下，而业主之间无法达成有效的集体决策时，政府先行出资对小区进行改造。推行“应急改造维修”不利于业主自治，鉴于此，佳木斯市设置了社区管理、区域化管理和业主自治三种途径。

社区服务站的最大作用是通过牵头和管理逐步培养业主的“物业服务消费观念”，以及他们的自治自立意识。当社区物业服务站撤出的时候，这些业主能够自己选举业委会、独立选聘物业管理公司。佳木斯市计划，在“贴心人行动”的下一步，也就是随着物业管理职业经理人和物业管理相关扶持政策的完善，物业管理服务站将逐步地撤出目前的老旧小区，让老旧小区走上正规物业管理道路。

小区节能改造

三分建七分管

佳木斯市成立了一个由城市投资公司投资的隶属于佳木斯市住房保障局的国有独家控股的物业管理公司(下文简称“国有公司”)，介入完成改造后的老旧小区物业管理。国有独资的物业管理公司和其他物业管理公司一样，可以参与到社会新建小区的管理工作当中，但是该公司的主要业务是通过政府对老居民小区实施的改造参与到小区的管理之中去。这就是“新管家行动”。

首先由政府出资从老居民小区的建筑和节能方面着手进行改造，然后由国有公司进驻改造后的老旧小区。物管公司进驻老旧小区的目的在于巩固改造的成果。通过政府的推荐，老旧小区业主选举业委会，然后由业主委员会与国有公司签订服务合同。物业管理费标准初步确定每月0.3元/平方米，但这项工作2011年才开始，至今还未满一个收费周期，因此暂时不能确定物业管理费的收取情况。

孙清鹏介绍，对老旧小区进行建筑、节能等方面改造的前期投入并不是由国有公司来承担的，但是政府在实施改造的过程中，这家物管公司就要参与其中，给业主一种“物管公司替我们监督工程质量、为我们服务”的感觉。国有公司的入驻也要和业主委员会签订合同，政府在其中只起到推荐作用，最终合同如何签署要看业主和物管公司双方的协商，不存在强行服务的情况。

“好邻居行动”的思路是佳木斯市物业管理主管部门从推进物业管理区域化整合的角度提出的。按照“就近就便”的原则，政府先和老旧小区周边的物业管理公司见面谈话，原则上让这家物业管理公司实施“区域化管理”，即把临近自己管理小区的老旧小区纳入管理范围，如果物管公司认为两个小区距离很近，在人员聘用上节约了成本、公共资源可以共享，就会把临近的老旧小区接管过来，在这个阶段物管公司是得不到政府的扶持政策的。物管公司进驻老旧小区之后，先行进行资金投入：购置垃圾桶、进行单元门修缮等，首先免费服务三个月。管理一段时间后，主管部门认为物管公司有意愿并且有能力做好服务工作，就会给予物管公司一定的扶持，对老居民小区进行改造，改善居民的居住环境。

2010年，佳木斯住房保障局在举办行业竞赛时提出为企业颁发“社会责任贡献奖”，对主动承担老旧小区管理工作、解决居民居住难题、为政府分忧的物管公司给予奖励。

实际上，在2002年和2003年，佳木斯市就开始推行老旧小区改造，但因没有进行有效的后续衔接，几年过去，改造后的小区又变成了原来的样子。2011年，国有公司的成立和其他公司的介入都强化了老旧小区改造后的管理，他们充分听取业主意见，尽可能地帮助业主进行修理、修缮。

佳木斯老旧小区

一家专找老旧小区的公司

自己成立公司之前，丁友管理着佳木斯市的一个新小区——“枫桥河畔”小区。在该小区和市区道路之间还有部分工厂、单位的“职工大院”，由于常年无人管理，这些“职工大院”的居住环境并不好。

作为新建小区，“枫桥河畔”内部的绿化环境和休闲场地都很好，于是附近老旧小区的居民经常到“枫桥河畔”小区来休闲游玩。一方面进出人员复杂带来了安全隐患，另一方面人流量增大导致“枫桥河畔”小区休闲场地清理成本提高，于是小区就实行了刷卡门禁的封闭式管理。随后，周边小区有业主代表找到物管公司，表示要让物管公司将附近的小区并入“枫桥河畔”小区进行统一管理。“从宏观角度来说，不管是距离还是公共设施共享方面，两个小区确实具备统一管理的条件。”丁友说。

要进行统一管理，就要对小区进行改造。首先要完成集中供暖并网改造，其次是拆除院内的违章建筑。同时，也要由老旧小区原所属单位拿出一部分经费用于楼体的整修。经过协商之后，原单位接受了这些条件。因为涉及到原住户产权变更的问题，集中供暖并网没有在2011年完成，2012年才能实现统一管理。丁友的态度很明确，从物管公司自身的角度来讲，肯定不能接收一个“烂摊子”;经过物管公司的投入改造，与原小区配套之后，才能调整物业管理费，保证物业管理公司的正常运营。

2011年，“枫桥河畔”小区在佳木斯市因物业管理质量突出被定为典型。佳木斯市住房保障局组织83家物管公司到小区参观，丁友也做了相关工作的报告。政府主管部门向一些老旧小区的业主或所在社区推荐了“枫桥河畔”的管理经验，自此之后，佳木斯市很多弃管和老旧小区的业主代表，以及所在社区的工作人员表示要由丁友所在的物管公司进场管理。但是，当时丁友所在公司确实没有能力接手太多的老旧小区，该公司的领导也没有接管老旧小区的想法。

不过丁友自己算了一笔账，前期投入带来的老旧小区环境改善可以将物业管理费由原来的0.3元/(平方米·月)提至0.5元/(平方米·月)，第一年的收入基本上可以保本，第二年才能够有利润。同时丁友也找到了佳木斯市物业管理主管部门，希望争取一部分资金补贴，因为要等到第二年才能盈利，很少会有物管公司想冒这种险。

于是丁友产生了组建一家物业管理公司专门承接老旧小区的想法。丁友的这一想法得到了佳木斯市住房保障局的支持：为“爱心物业管理有限公司”(以下简称“爱心公司”)开通了绿色通道，为丁友办理工商执照、取得物业管理资质提供便利条件，并优先考虑把一些硬件情况较好的老旧小区分配给爱心公司，使其在两个老旧小区中展开试点工作，并计划在2012年给予爱心公司一定的资金支持。

居民复杂的人员成分和较差的经济条件都会给物业管理公司开展工作带来困难。物业管理公司进驻老旧小区，首要工作是摸清小区居民情况。丁友建议，在对待接手老旧小区的问题上，物业管理公司一定要谨慎处理、考虑周全，进驻以前一定要进小区做大量的宣传和走访。物业管理公司最好接管居民收入水平和小区硬件情况都在中等以上水平的老居民小区，这样才能维持物管公司的正常运营。盲目地接手老旧小区会在日后的管理中遇到很多困难。

丁友认为，“如果老旧小区内有业主委员会，最保险的方法就是业委会成员拿着合同每一家都签字同意，形成有全体业主书面决议的合同，进驻之后的效果才比较好”。

进驻老旧小区之后，爱心公司要面对制订服务标准的问题。由于此类物业性质特殊，不可能完全按照新建住宅小区的标准来执行。丁友的标准是，物业管理公司的管理标准和服务项目接近新建小区：一般来说，具备全封闭条件的老旧小区，配备保安员、保洁员，配备庭院灯、修缮单元门，在硬件设备允许的条件下，还可以对老旧小区院落进行有针对性的规划，做到这一步，老旧小区就很接近新建小区的条件了。在收费上新建小区要0.8元/(平方米·月)，那么在改造之后，老居民小区就能够收到0.6元/(平方米·月)。新、旧小区的业主对物业服务质量的认可层次不同，服务和价格都要有所差别，企业才能在老旧小区上有利润。物业管理公司必须能认识到两种小区的差别，如新建小区的瓷砖、大理石地面清洁的标准是“一尘不染”;而老旧小区的水泥地面只要清扫干净、没有杂物就好。

丁友说：“业主只认可实实在在的改变，要让业主感觉到多出的0.2元的管理费到底体现在哪里。让业主感觉到物管公司进驻之后确实是有了改变，物业管理费就能收得上来。”

老旧小区旧貌换新颜

需要正视的“必要条件”

应该注意到的是，无论是佳木斯市主导的“贴心人行动”、“新管家行动”和“好邻居行动”这三项政策还是物管公司进驻老居民小区，其前提都是要对老居民小区的改造。而在改造方面，政府和物业管理公司所承担的责任是不同的。政府对于老旧小区的改造主要体现在建筑和节能方面;而物管公司的改造重点则是对于政府改造成果的优化，并且利于后期的管理。

由于改造方向的不同，佳木斯市政府和物业管理公司所面对的困难也是不同的。在政府主导的改造过程中，一些日常小事都可能会引起业主的不满。例如佳木斯市原则上是要求在老旧小区规划出绿地范围，但由于很多空地都被业主种了蔬菜，所以绿地面积、绿地位置都无法确定，最后业主的要求是统一的硬化铺装。部分业主对庭院灯的安装位置、是否遮光这些细节问题都提出了要求。还有小区封闭、减少出入口和按规划将一部分场地设置路障等工程，经常会遭遇“今天施工明天被毁”的情况。尽管在改造过程中充分争取了业主意见，仍然有一部分业主不支持。

孙清鹏说，对于这种情况，只能从宣传引导角度上面进行解决。针对个别业主的欠费和蓄意破坏行为，佳木斯市完全依靠业委会来与业主沟通。例如业主为停车蓄意将路障破坏，业委会就会记下车牌号，然后找到业主进行说服。“用业主来说服业主的方法效果很明显，而让物管公司来制止业主的做法效果并不好。如果物管公司介入这些事情，就会把业主和物管公司之间的关系闹僵，以后的物业管理费就不好收了。”

对于爱心公司，则要从成本上权衡。老旧小区的情况整个物业管理行业都有所了解，收费低、投入大、管理难，投入和产出不成正比，如果没有政府政策的支持，任何一家物管公司都是承担不起前期投入成本的;同时，还要处理好与小区居民的沟通。丁友认为，如果在一年或是三年之前接管老旧小区都是不现实的。随着这几年居民生活水平的逐步提高，居民对于消费的要求也有了提高。只要物管公司把服务做到位了，业主不会抵触用一部分收入(物业管理费)来享受物业服务。但是，由于老旧小区居民对于物业管理的业务范围不了解，物业管理公司经常会面对“万能物管费”的问题——只要收取了服务费用，不论公共区域还是套内什么事情都要管。丁友的想法是，老旧小区的情况不能用普通商品房小区来作比较，就算不属于公司的服务范畴，而物业管理公司确实在相关方面配备了维修人员，那么，维修人员在不忙的时候其实也可以帮助业主，“只是原料费都要由业主负担，这样(免费出人工)就能给业主留下一个好印象，方便日后工作的开展”。

解决沟通问题，要靠立法和业主自治双重手段来保证。虽然佳木斯市也要求参与改造的老旧小区必须要成立业主大会，但老旧小区的改造和后续管理仍处在起步阶段，法律法规方面的不完善问题给物业管理公司进驻老旧小区带来了很多不便。“物业管理公司不代表政府、不代表文件”，丁友认为，核定老旧小区物业管理费用标准，最好的办法是物价部门针对老旧小区进行等级分类，根据标准和范围具体制定收费标准，“成文的法规摆在那里，业主一看就明白”。

总体来说，佳木斯市对老旧小区改造的原则是：如果业主自己热心、也愿意自己聘请物业管理公司，那就进行正常市场化的物业管理;如果业主自己热心但是不想聘请物业管理公司，就由业主大会自管;如果业主自己也不热心、也不想找物管公司，那就由社区物业服务站牵头，一事一议，出了任何事情的费用都由大家平摊。