作者: 高彦 | 2017-03-15 10:08

日本东北小镇公有闲置土地PPP模式综合开发

日本岩手县紫波町是日本东北地区的一个人口3.3万、面积230多平方千米的小城镇。(注：日本的地方行政机构分为两级，即都道府县与区市町村。町是日本的基础地方行政单位。)紫波町镇中心距离岩手县(日本的县相当于我国的省级行政单位)政府所在地(相当于我国的省会城市)盛冈市16.7千米，乘坐火车有20多分钟的车程。紫波町政府在1997年时为了配合新火车站紫波中央站的开通，投资28.5亿日元(按照当时的汇率约合人民币1.8亿元左右)购买了火车站前10.7公顷的土地准备用于建设政府办公大楼、图书馆、卫生所、体育设施等公共服务设施。不料紫波町政府的财政收入当年是顶峰，之后财政状况就一直在走下坡路，每况愈下，由于缺乏建设资金因此这块土地就一直闲置着没有开发。同时紫波町在少子化老龄化以及年轻人不断外流、商店街活性不足、缺少就业机会、房地产与土地价格长期低迷的背景之下，这块土地也没有商业开发的前景。

2009年时，紫波町政府开始着手研究采用PPP(Public-Private-Partnership，是指政府与私人组织之间为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系)模式对这块闲置用地进行公共服务设施与商业配套的综合开发，项目起名为OGAL(取自法语Gare成长的意思与日语成长的当地方言组合在一起的造词)。经过反复研究论证以及与市民进行沟通之后，在没有财政补助的条件下引入民间资本通过PPP模式从2011年开始到2016年陆续建成了足球场、图书馆、排球馆、町政府办公楼、超市、快捷酒店、诊所、保育院、生态城等设施(图1-图4)，开业后成功吸引了每年85万人次来访。该项目获得了第10届(2016年)日本设施管理协会大奖最优秀奖，以及评成25年度日本土地活用模式大奖国土交通大臣奖等殊荣。

图1 紫波町小镇外景

图2 配套商业外景

图3 OGAL夜景

图4 OGAL项目平面图

紫波町政府考虑启动这个项目的背景有三个：一是火车站前的10.7公顷的公有土地资产长期闲置，市民意见很大;二是町政府现有的办公楼是1963年建成的建筑，已经年久失修需要改建了;三是需要建设一座图书馆给市民使用。政府办公楼和图书馆都是公共服务设施，本来是需要政府投资建设的，但是现在政府财政无法承担这笔费用，因此就需要通过其他方式解决资金问题。

日本以往政府主导的公共设施项目建设都是用财政资金进行开发，按照财政预算的上限进行设计的建筑规格与建造成本很高，不但抬高了初期投资而且还造成后期运维使用成本居高不下，需要财政持续投入。OGAL项目不仅前期投入需要社会资本，而且后期运营没有财政预算也需要自筹资金，因此如何收回投资如何解决后期运维费用是项目能否实施的关键。

为了推进火车站前的开发，紫波町政府与民间企业共同出资成立OGAL紫波株式会社作为项目公司负责开发工作。公司成立时的资本金为1,000万日元，后来增资到1亿日元，其中紫波町政府占39%，民间资本占61%。项目公司以民营为主导发挥民营经济的特长，全面负责制订事业计划、市场调研、筹集资金、项目开发、协调民营企业参与投资、招商招租、后期运营等工作。

该项目的建设资金主要来自银行贷款以及使用社会资本，建成后项目公司从租户收取房租偿还贷款并且向町政府交纳土地租金。在没有担保和抵押的情况下，银行与社会资本投资方对项目未来的收益进行评估确定贷款额度。土地所有权归町政府所有，政府把商业配套用地的使用权出租给项目公司，公共设施的建筑物产权归政府所有，商业配套设施的建筑物产权归民营企业所有。

为了建成后能够维持项目的正常运维，项目公司先进行招商招租工作，确定好入住商户之后根据商户需要的面积推算出未来的租金，以此为依据进行建筑设计、确定建筑规模与建设费用，在设计时原则上最大限度控制公用面积提高出租面积、选用物美价廉的建材与工艺去控制造价。这样就保证了项目的商业配套在开业时出租率是100%。

前期招商可以说是重中之重。但是在人口老龄化、年轻人不断流失、没有人气的地方小镇上招商难度是非常大的。如何聚人气这个难题摆在了项目公司面前。通常说到聚人气大家会想到通过商业设施来吸引客流。如果以商业设施为中心进行开发，没有人来消费就会导致项目失败。紫波町距离县首府盛冈市只有十几公里的路程，铁路与高速公路十分发达，很多紫波町的居民都去盛冈购物。而且在网购的冲击之下小镇上的实体店也低迷不振。因此在紫波町依靠商业设施来聚人气是不现实的。项目公司经过反复研究决定通过公共服务设施吸引不以消费为目的的人来聚人气。

这个项目规划了公共图书馆、政府办公楼(办事大厅)、市民活动中心、足球场、排球馆、诊所、保育院、公园等公共服务设施。为了吸引更多的人来使用这些设施，项目公司想了很多办法。

公共图书馆每个地区都有，如果不推出特色的话对市民很难有吸引力。紫波町的农业从业人口占25%左右，日本全国的平均农业从业人口比例为2.2%左右，可见紫波町是农业比重很大的地区。因此图书馆就充实了农业题材的各类书刊，并且经常举办相关讲座帮助大家搞活农业经营、促进生产就业。图书馆里还设计了可以带饮料的区域以及儿童读书区，让人可以在一个轻松的环境里阅读学习(图5)。

图5 图书馆里的木材图书专题

图书馆旁边是信息交流馆，拥有展厅、音乐工作室、料理教室、绘画教室、市民活动室等设施。平时除了提供给市民学习活动的场所、定期举办展览等之外，周末还请小镇上的乐队在此演奏并且可以进行直播，深受年轻人的欢迎。

足球场是按照能够承接大赛标准建设的，通过积极努力成功地请到岩手县足球协会总部落户至此，同时足球场还得到了日本足球协会的官方认证，每年承接了许多比赛带来了很多客流。这个足球场下面是雨水渗透存储设施，在大雨时可以存储雨水减轻防汛压力，同时存储的雨水还可以做中水使用(图6)。

图6 足球场

排球在日本跟足球和棒球相比是一项相对小众的体育项目。在这个小镇上修建高规格的排球馆正是项目公司经过市场调研有意选择的小众市场。这里的排球馆是按照国际标准建设的，可以承接重要赛事。排球馆建成后除了比赛之外还成功接待了许多团体集训活动(图7)。

图7 排球馆

环境优美的中央广场也为市民休闲提供了一个好去处。在广场上还经常会举办一些内容丰富的活动，引来不少市民参与其中(图8、图9)。

图8 中央广场

图9 小学生在广场上活动

由于这些公共服务设施带来了大量的客流，项目里的咖啡厅、居酒屋、杂货店、快捷酒店等配套商业也就有了充足的客源。反之配套商业也充实了公共设施的服务。入驻这里的商家都是本地的企业，项目为他们提供了一个发展的平台。

项目从多个方面尽可能地创造促进当地经济发展的机会。在OGAL广场里有一家产地直送的生鲜超市(图10)，商品都是周边生产的新鲜食材，每天都会吸引很多顾客来此购买。周边的农户也由此增加了收入。项目中的许多建筑为了节约建设成本都采用了木造结构，木材的80%以上是产自当地的，这也为当地经济做了贡献。

图10 产地直送生鲜超市

OGAL项目采用PPP模式与民营企业合作，组织起了一个优秀的项目团队、灵活运用金融工具、巧妙地制订了集客战略，通过这些举措，该项目为这个人口3万多的小镇创造了170个就业岗位、增加了400名常住人口、每年吸引了85万人到访，成功地给小镇带来了活力，为地方小城镇的开发建设探索出一条新路。

参考文献与资料：

[1]http://ogal-shiwa.com/.

[2]http://www.huffingtonpost.jp/2014/09/10/shiwa_n_5795002.html.

[3]http://www.nikkeibp.co.jp/article/tk/20150216/435677/.

[4]2016年度JFMA大奖发表资料.

(原载于《现代物业·设施管理》2017年2-3期)