从产业政策视角看民营停车场经营

鼓励社会资本进入停车场进行投资，不简单是一个城市配套项目建设的融资问题，实质上需要通过产业政策进行科学合理引导，因此政府政策制定就必须从城市规划、土地资源、建设融资、合理收益、产业规制等产业内在发展逻辑来系统考虑。

面对多年大中城市私家汽车拥有数量持续增加，大中城市的停车难问题，尤其是医院、大型商场、集中老小区的停车问题尤为突出，受到社会各方的高度关注。多地城市政府近年来在采取挖掘道路停车潜力、政府投资建设停车场等措施之外，出台较多政策鼓励引入社会资本方投资、建设和经营停车场项目，但大多数实际成效并不理想，政府、投资方和消费者三方都不满意。主要原因何在?笔者从规划布局先天存在不足、政策制定没有产业化和社会投资模式有问题等三个方面进行深入分析：

一、合理配置存在先天不足。停车场作为现代城市交通体系的必要配套之一，带有准公共产品的特征，不是通过市场就能实现自由配置。但是由于大中城市旧城区受到土地资源的限制，产品供给是受到较为严格的条件约束。在老旧城区深度挖潜建设停车场余地不是太多。为此，加强存量车位和合理使用，地下交通的系统合理配置非常关键。只有政府极力解决先天不足的问题，作为补充的民营停车场投资和建设可能作用更好。

二、政府政策不够系统科学。政府考虑鼓励投资民营停车场，主要在土地资源、建设资金方面可以给予优惠政策等，但在其经营范围、产权性质、定价机制等方面考虑得不够，限制了社会资本方的日常经营、资产处置和收益水平。同时在行业管制上，对大量路面停车管控不力甚至是缺位的，也是造成对社会停车场使用量、消费量形成一定程度冲击，使其收益无法得到保障的原因之一。

三、现代金融手段使用不足。停车场投资和收益如同养老院一样，存在大规模的长期投资和短期收益不匹配的问题，这个难题长时间困扰养老行业，实际上民营停车场良性发展难以为继的主要原因也如此。但目前泰康人寿在养老产业方面推出的地产+保险的模式，较好地解决了长期投资和短期收益的匹配问题，得到养老行业的认可。但在停车场的投资渠道也不能简单照搬泰康的模式。

停车场的投资和建设，实质上关系一个准公共产品的产业政策是否科学合理，政府有效调节+市场自主发展十分关键。

停车问题的有效解决要规划先行

解决停车难的问题需要城市政府综合规划和统筹考虑。停车场的合理配置和投资建设无疑纳入了当前城市新区规划，但对于大部分大中城市的旧城区，甚至一些新城区，停车场所配置存在先天不足。总体而言，各地依据城市总体规划和综合交通体系规划，以配建停车为主、路外公共停车为辅、路内停车为补充，采用差别化的停车供给策略，修订城市建筑物配建停车泊位标准，组织编制停车设施专项规划，并及时纳入城市用地控制性详细规划。规划需统筹城市功能分区的区位特征、用地属性、公共交通发展等状况，合理测算停车需求，明确阶段性适应目标，优化设施布局，制定近期实施方案，建立项目库，并及时公布。

用地紧张的老旧城区解决停车难问题，主要有三个渠道：

第一，要将城市停车问题作为城市管理的一个重要方面，要在政府统一布置下，将一定区域企事业单位的存量车位使用状况电子化，通过手机APP显示，使广大市民能够简便高效地得知车位使用信息，只要有需要就可以有目标地驱车前往，使有限车位资源得到高效配置。

第二，要以居住区、大型综合交通枢纽、城市轨道交通外围站点(P+R)、医院、学校、旅游景区等特殊地区为重点，因地制宜、见缝插针地通过挖潜及改造建设停车设施，并在有条件的周边区域增建公共停车设施。

第三，大城市主要还是通过地下交通系统(地铁)来解决出行问题。我们现在无法想象北京、上海等人口上千万的现代化都市没有地下交通系统会如何。

政府政策的制定出台要系统配套

政策制定科学化

民营停车场的投资政策实质上是一个产业政策。从当前各地现状看，大部分城市政府政策制定显得过于单一，只是在土地资源、建设资金和收费标准方面给予了明确，仍然还是将停车场投资作为单一项目投资、建设和管理的角度考虑政策内容，出发点和内容上明显有失偏颇。停车产业政策的制定显然应该交给专业的行业协会来深入调研、统筹考虑、精心起草，然后提报给政府。科学合理的做法是政府在行业协会提交政策初稿的基础上，组织广泛论证，经过正规立法程序之后予以颁布实施。只有如此，停车场政策的制定，从符合产业发展规律、符合现代立法程序的两个维度看，才更加科学合理。

这里也包括完善市场准入制度，降低停车设施建设运营主体和投资规模的准入条件。深化行政审批制度改革、简政放权、转变职能、主动服务，简化投资建设、经营手续办理程序，提高工作效率，按照规定办理时限和程序完成项目业主或投资主体提出的停车设施建设项目的审批(或核准);对于小型或利用自有土地建设的停车场，鼓励实行备案制;以及最大程度地减免停车设施建设运营过程中涉及的行政事业性收费等。

引导投资指引化

将停车场作为一个重要的准公共产品投资建设，引导社会资本进入停车场的投资，政府应定期发布投资指引，对投资建设的市场需求、土地政府、建设资金、定价机制、经营范围(其中重点对投资回报率、回报周期)都应有一个明确的信息指导，如此让社会资本方对此类项目投资回报有一个理性预期。在指引中，通过各种形式广泛吸引社会资本投资建设城市停车设施，大力推广政府和社会资本合作(PPP)模式;鼓励企事业单位、居民小区及个人利用自有土地、地上地下空间建设停车场，允许对外开放并取得相应收益。

项目产权明晰化

公共停车场投资单位可拥有产权，也就是投资单位可以向有关主管部门申请办理土地登记和房屋登记手续。投资单位在取得公共停车场的所有权并报市政府批准同意后，可将其整体出租、转让、抵押、销售，通过多种方式实现资产的处置。

经营范围多元化

公共停车场投资单位不光可以收停车费，还可以通过配置一定比例的商铺，经营停车相关产品和服务，使投资者可以通过商业、广告等其他途径回收成本。

定价机制准市场化

2017年2月，江苏省物价局发布了《江苏省机动车停放服务收费管理办法》，自2月15日起施行，有效期五年。管理办法第三条中提到了“停车服务收费坚持市场取向，逐步缩小政府定价管理范围，鼓励引导社会资本建设停车设施。” 这也正是许多民营停车场所希望的。

目前收费定价方面反映比较集中的问题是，社会资本要求进一步放开停车费管理，尽可能市场化定价。对此笔者的理解是，大体量的投资希望通过市场化收费，短期实现回收投资是不现实的，但是此类项目的投资收益，在合理投资回收期内、在正常管理水平的前提下，应该有一个不低于社会平均投资回报率的收益水平，是应该得到鼓励的。为此，实行分类动态收费十分必要，对大部分社会资本投资的项目，应给予一个幅度较大的调节空间。同时，新建或改扩建公共停车场建成营业后，减少并逐步取消周边路内停车泊位，加强违法停车治理，起到规范道路使用、改善市容市貌作用，同时保障公共停车场有效需求，提高收益水平。

社会资本的投资模式要科学合理

项目资产证券化

停车场的投资建设具有资金量大、回收期长、日常收益少等明显特点，尽管这个市场需求量大、消费者多，政府也出台一些优惠政策，但单纯从投资收益的角度看，停车场的投资并不算一个好的产业、好的项目。但是从项目具有稳定现金流的收益角度看，证券市场对此类投资是十分感兴趣的，完全可以通过多个停车场项目的打包来开发证券化金融产品，来募集大量建设资金，从而解决停车场大体量、长周期的投资资金与稳定现金流短期收益回报的匹配难题。除此之外，政府还应加快推动投资主体发行停车场建设专项债券;研究设立引导停车设施建设专项产业投资基金;充分发挥开发性金融作用，鼓励金融机构、融资租赁企业创新金融产品和融资模式提供支持。

业务产品连锁化

单个停车场项目建设，从资产证券化产品包装的角度看，体量太小。所以我们建议对停车场投资感兴趣的社会资本方，要具有一定资金实力，才可能从多个城市、多个项目来投资此类产品，同时从一开始就要考虑引入专业金融机构，帮助将所投资的停车场项目打包设计成符合证券化产品，争取在公开金融市场发行，从而募集长期、量大的其他社会资金，较好地解决长期投资和短期收益的匹配问题，有效实现业务产品连锁化、业务集团化、业务品牌化，真正走上一条良性循环的专业发展道路。

鼓励社会资本进入停车场进行投资，不简单是一个城市配套项目建设的融资问题，实质上需要通过产业政策进行科学合理引导，因此政府政策制定就必须从城市规划、土地资源、建设融资、合理收益、产业规制等产业内在发展逻辑来系统考虑这个问题。同时，对进入这个投资领域企业而言，面对停车场资金需求巨大、投资周期长与稳定现金流的短期收益如何匹配的难题，则需要企业通过现代化金融手段，来构建合理商业模式来解决这个问题。

典型案例

案例一：杭州市

【2014年5月6日，中工网(北京)报道】

鼓励社会资本参与停车场建设，杭州一直走在全国前列。自 2008 年开始，杭州市就出台了一系列政策，对社会力量投资建设停车场给予各种补助与扶持。然而，资金回报慢、产权不明晰如同两座大山，吓跑了许多对这一领域有兴趣的投资者。

比如，地处杭州闹市中心的环北地下停车场，140个停车位经常停得满满当当。但这个停车场的建设成本为2,800万元，这两年每年收入达到80万元左右，再加上折旧、维护，以及工作人员开支，还有贷款产生的利息，几乎没有什么利润，仅仅勉强保本。

位于江干区的佰富勤商贸广场地下停车库，其中两层由企业和区政府合作开发，停车位将向周边小区、酒店开放，政府补贴2,000万元的建设费。施工方算了一笔账，建两层停车场，成本约 8,000多万元，政府补贴2,000万元，企业还要承担6,000万元左右。如果单靠收停车费，回收成本估计要15至20年。这样的速度，显然无法令追求利润的民间资本满意。

杭州市2014年出台的《鼓励和推进杭州市区公共停车场产业化发展的实施办法》， 就对上述问题给予了解答——一是允许社会力量投资建设的公共停车场，可以配建一定商业设施，但要求泊位数必须达到 200 个(含)以上;二是公共停车场投资单位可拥有产权，也就是投资单位可以向有关主管部门申请办理土地登记和房屋登记手续。投资单位在取得公共停车场的所有权，并报市政府批准同意后，可将其整体转让或整体抵押。

“这两条规定包含了两大利好消息。首先，公共停车场投资单位不光可以停车收费，还可以通过商业、广告等其他途径回收成本。其次，有了产权，停车场的出租、转让、抵押、销售也就不再存在问题。”对此，一位从事停车库市场调研的工作人员评价说。

案例二：南京市

(2018年4月25日，《金陵晚报》报道)

据统计，目前南京小汽车保有量达254万辆，城市拥堵呈“常态化”，行车难、停车难问题越来越严重。近几年，南京也想了一些办法，陆续增加公共停车场、增设路边停车位、鼓励社会资本投资停车场、呼吁企业停车场对外开放等。比如，位于南京夫子庙的大世界商城停车场，5年前向市民开放，白天停车2元/15分钟，夜间停车为1元/15分钟，每天60元封顶。

因为地处夫子庙附近，地段好、车位利用率高，停车场取消了停车包月，36个车位全部用于临时停车，开始的两三年盈利状况一直不错，但从2016年至今停车场已入不敷出。

据大世界商城停车场的负责人肖劲松介绍，停车场的主要成本一直在涨，每年的成本都在100万元，可实际收入只有80万元，连续几年都是亏损20多万元，根本吃不消。

现今流行的自助缴费机，大世界商城停车场就未投入，仍采取人工收费方式。对此停车场负责人肖劲松介绍，这个机器是能节省人员成本，可是投入巨大，起码要花费80万元。停车场本身就未盈利，再让民营企业家往里面投钱，这是不现实的。

与之有相同境遇的还有位于秦淮区江宁路1号的江苏力合物业管理有限公司，紫金山新闻记者在这里的地下车库看见，两个月前这里刚刚拿出了25个停车位，用于周边市民临时停车，停车费为1.5元/15分钟。

案例三：重庆市

(2015 年2 月27 日，《重庆日报》报道)

市城乡建委上月发布消息称，随着机动车数量快速增长，主城停车位缺口日益增大，供需结构失调问题越发突出。

按国际惯例，城市停车设施分布的合理比例是：配建停车场(按城市规划管理配建的停车场,如小区配建停车位)80%至85%、公共停车场(城市规划管理独立建设供公众使用的停车场)10%至17%、占道停车场3%至5%。但截至去年底，主城三类停车设施的供给比例为 93%、1%、6%。公共停车资源短缺，意味着巨大商机。不过,记者近日走访调查发现，目前还没有一个由民营资本独立建设的项目。公共停车场建设这片投资“蓝海”，为何被民营资本“忽略”?

据记者了解，民营资本不愿建设公共停车场，主要有两大原因：一是规划土地缺陷，二是项目回报率低。

一位业内人士透露，按照国家大城市建设的相关标准，每平方公里内应规划一个公共停车场。

但重庆是山地城市，地形高差大，发展空间有限，加之一些地方出于经济效益考虑,把好的地块拿去招商引资,规划成停车场的地则用“边角废料”，这导致很多地方规划的公共停车场不仅面积小、形状也不规则。记者就了解到，位于枣子岚垭的某停车场地块就是 L 型，“长190米、最宽处只有9米，有些地方错个车都恼火。”附近一位居民向记者“倒苦水”。

更有甚者，为节省用地指标，不少停车场地块还被规划成绿地兼容用地，停车场只有修在地下。据测算，地下停车场的建筑和设备安装成本比地上停车场高 50%以上。

让民营资本“望场兴叹”更为重要的原因是投资回报率不高。采访中，奎星楼立体停车场投资建设方的负责人向记者算了一笔账，“每个车位造价接近20万元，20年才能收回成本，投资回报率不足5%。”

原载于《现代物业·新业主》2018年5期总第423期