存量公房改革治理，看看帝都怎么做？

存量公房是住房制度改革的历史遗留物，根据住房作为私人物品的属性和住房市场化的发展路径来看，存量公房改革的方向是私有化。但是这一改革方向遭遇社会现实尤其是低收入群体和政策转向保障型住房时，就面临着一系列需要澄清的问题。主要包括：存量公房是否需要继续推行私有化的改革?如何解决承租户购买能力低下或购买意愿不足的问题?如果不推行私有化，继续坚持产权公有使用权出租的模式，是否需要和现行的公租房或者廉租房的租金机制对接?如果对接的话，是否同样面临承租户支付能力低下的问题?如果不对接的话，如何处理存量公房脏、乱、差和基本设施维修无着落的问题?本研究旨在通过理论分析和北京市典型案例研究回答这些问题。

城市存量公房分类改革的逻辑框架

存量公房改革的目标是要在利益相关方之间实现利益平衡。对这一问题的认识需要建立在清晰认知与存量公房相关的几个元素的基础上，包括存量公房的属性、住户的属性、配置的机制等。为此，需要将上述的因素纳入分析框架之内。具体见图1所示。

图1 存量公房分类改革的逻辑框架

存量公房的产权属性分析就是要厘清存量公房的产权状态。产权分析首先要明确的是存量公房有没有产权问题。如果有产权，且产权明确的话，那就要分析某一存量公房属于什么性质的产权，是国有的还是集体所有的，还是其他的。对存量公房进行产权分析是前提，因为产权是市场交易的前提，在产权不明确的情况下，很难清楚谁拥有收益权，谁拥有使用权，谁要付出成本等。

存量公房的物品属性分析是分析房屋本身所具有的特质，这种特质是蕴含在房屋内部的一种属性，而不是人为赋予它的特质。就房屋自身的属性而言，存量公房应当属于个人物品，因为房屋的收益是具有排他性和竞争性的，也就是说房屋的收益和成本是可以实现一体化的。不付出相应的成本，人们就不能拥有或者使用某套住房，也不能获得收益。对存量公房进行物品属性分析也是很重要的，因为只有在明确了物品属性的情况下，才能够清楚我们可以选择什么样的机制来配置这种资源。

存量公房的住户分析是就对当前仍然住在存量公房中的住户进行的社群属性分析，就是要搞清楚这些住户的社会经济状况，对这些住户进行人口社会学分析，调查清楚他们的职业、年龄以及经济支付能力等。存量公房改革需要与住户人群的特性联系起来，尤其是与住户对存量公房出售、出租的价格承受能力联系起来进行综合分析判断。

存量公房的历史情景分析。存量公房是住房制度改革的历史遗留物，所以当我们在设计存量公房改革的政策选择时，还必须要进行历史情景分析。公房低价出售的形式可以看作是在当时的历史条件下，对以前劳动工资收入不足的变相补偿，也可看作是将房屋价值的一部分折抵了个人工资收入低于劳动价值的部分。当前仍然居住在存量公房中的人没有买房，也就等于他们过去的劳动价值没有以购买房屋的形式得到补偿，但是他们却以低价租赁的形式在一定程度上得到了补偿。所以，今天再来考虑存量公房改革时，就需要综合考虑承租户的承受能力和他们在历史情景中自己做出的选择。

根据上述的分析，从整体上来看，存量公房改革的政策选择应当坚持住房具有商品属性，在继续推进市场化改革的大方向下，根据存量公房的产权属性，结合当前住户的社群特性，尤其是经济支付能力，并综合考虑存量公房改革的历史情景，在这些基础上进行分类改革。

北京市存量公房的现状分析

为了更好地理解存量公房的问题，我们将以北京市为例，分别从产权、住户、政策及管理维护等方面对该市存量公房的现状进行分析。

存量公房产权复杂多样

从产权的角度来看，北京市的存量公房都属于公有，具体分为市属直管公房、区属直管公房、统管公房、企业自管房等几类。北京的直管公房大部分始建于20世纪50-70年代，产权归属北京房地集团，产权性质为市级公产。主要包括北京房地集团管理的公房建筑面积有120万平方米，其中天岳恒公司管理93万平方米，首华公司管理27万平方米。主要有楼房235栋，建筑面积117万平方米;平房3万平方米。

存量公房住户现状分析

从住户的情况来看，北京市小区中的公房承租户的比例不尽一致，社区的低保户的数量也比较少。在22个小区中，公房承租户所占比例从3%-80%不等，其中平均数为39%。在我们调查的22个小区中，低保户最少的小区中没有一家为低保户，最多的小区中低保人员占到小区住户的30%左右，在这些老旧小区中，低保户的比例在0-10%之间，平均值为1.9%。

存量公房租售政策现状

根据北京市《关于2002年向职工出售公有住房价格及政策的通知》(京国土房管方字[2002]89号)规定，北京市存量公房售房价格仍为每建筑平方米1,560元。根据相关规定，北京市市属直管公房的租金标准为3.05元/(月·平方米)，平房为2.30元/(月·平方米)。同时，从2000年开始，政府实施城市低收入家庭租金减免政策，平均每年减免租金28万元。

存量公房的管理维护现状

根据《北京市普通居住小区物业管理服务收费标准》，北京市的公房小区管理维护的费用在住户个人和产权单位之间进行了划分。其中住户个人只需要交纳装修房屋垃圾外运费、保洁费、保安费、各项费用统收服务费、车辆存车费(自行车、三轮车、两轮摩托车、三轮摩托车)和机动车存车费等部分费用。而产权单位则需要交纳绿化费、化粪池清淘费、管理费、小修费、中修费、小区共用设施维修费、电梯费、高压水泵费、共用电视天线费等费用。

北京市存量公房面临的问题

从目前的管理实践来看，北京市存量公房的管理中面临着权利义务关系不清晰、管理责任主体缺失、房屋设施管理维修资金缺乏、社区治理缺乏长效机制等问题。

产权结构复杂导致管理责任不清

随着直管公房出售政策的实施，直管公房的产权结构发生了变化，已经出售房屋的购房人成为业主，未出售房屋的产权人仍然是房管部门。单栋楼房有多家产权单位的状况大量存在，导致无法统一归集售房款和公共维修资金，在房屋大中修需要动用售房款时容易出现意见不统一、相互扯皮的现象，不利于公房的管理维护。

在我们调查的22个小区中，不仅小区内部各种类型的共用部位和设施的产权性质错综复杂，甚至同一个楼门里面的住房单元的权属性质也不一致，某些住户以标准价或者成本价购买了产权，另外一些住户可能是公房承租户，住户还分属不同的单位，权属与费用情况的差异甚至比产权差异还要大。这就导致了复杂的权利义务责任关系。

公房租售收入过少导致养护资金缺乏

根据《关于印发<北京市普通居住小区物业管理服务收费暂行办法>的通知》(京价(房)字[1997]第196号)第五条规定，对已售和未售的公房，产权单位都需要承担相应的费用。随着时间的推移，老旧住宅的原售房单位不断改制或重组，有的已经破产，收费主体日趋复杂化。同时，随着公房逐年出售，收缴的租金逐年下降，房屋设备设施日益老化。因此，除了实施物业管理的小区之外，基本上电梯、水泵的维护运行费用由房管单位负担。北京市财政自1992年起对直管公房管理单位每年给予专项补贴，但房管单位每年仍亏损361.77万元。

对于单位自管公房而言，许多原产权单位不愿再对小区公共设施进行管理与投入，原因之一是，许多原职工将房售卖或出租，享受小区公共服务的已非原单位职工。例如，宣武区虎坊路小区2008年在社区公共设施上投入479,000元，但是收费仅有21,000元，严重入不敷出，难以为继。

有些房屋得不到及时维修存在安全隐患

2009年11月到2010年2月，北京市对城镇房屋进行了安全检查和调查，调查全市直管公房1,956万平方米。调查发现有27.92%的直管公房属于破损状态，没有得到及时的修缮。其中完好房占15.12%;基本完好房占56.96%;一般破损房占20.04%;严重破损房占7.76%;危险房占0.12%。实查直管房屋中有严重破损和危险房154.21万平方米，其中平房103.02万平方米，非平房51.19万平方米。

注重公房的整治改造而忽视长效机制建设

北京市的部分老旧住宅区在奥运会前进行了集中整改，政府投入了大量财力、人力和物力，社区面貌焕然一新，但是缺乏相应的治理机制建设。如何让这些整改的成果得到很好的维护，发挥其最大价值，避免再次陷入脏、乱、差的境地，促使老旧社区走上社区治理的永续发展就成为当下亟需研究的问题。其实公房的管理更难的是治理机制的建设和治理意识的培育，而这一点却被忽视了。

居民业主的治理主体缺位导致服务不满意

从存量公房的管理维护实践来看，很多老旧住宅区并没有形成适宜的治理体制，业主和居民缺乏参与的意识，并且长期以来没有对公房社区的共用设施设备的维护改造负担过缴费的义务，所以也没有形成相应的治理组织。

北京市存量公房改革的政策设计

在存量公房分类改革的逻辑框架的指导下，在北京存量公房面临的问题和原因分析的基础上，可以就北京市的存量公房改革进行具体的政策设计。具体包括如下政策建议：

产权不清的公房首先明晰和确定产权

(1)可以设定期限(例如6个月)进行产权界分确定，有人主张产权的，经过主管部门对证据审查，办理产权证，纳入公房租售改革范围。

(2)在规定时间内，无人主张产权的，无条件收归为市级公产，明确产权，办理产权证，纳入公房租售改革范围。

(3)无论住宅、非住宅公房，直管或者自管公房产权不清的都应当进行产权界定，界定清楚产权的公房均属于改革的对象。

建议北京市住建委出台《北京市存量公房产权调查和区分确权管理办法》等文件，对北京市市属、区属及单位自管公房的产权状况进行调查，并对产权不清的存量公房进行产权区分和确权。

适时出台新的公房租售管理办法，继续推进公房出售

在规定时间内(例如1年)继续按照既有的政策，按照成本价进行出售，超过时限的剩余公房纳入租售改革范围，按照新出台的租售办法进行租售和管理。

(1)存量公房出售按照专有共有权一体出售的方式进行，原单位不再享有大产权或者共有产权，出售之后的公房与商品住宅没有差别，可以上市二次出售。售后房屋即为个人财产，个人负有完全的权利义务。

(2)在规定时间(例如1年)结束时，由市政府出台相关的存量公房租售改革办法，取代原有的相关政策法规和标准。新办法出台之日起，原有相关法规政策废止失效。

售后余房与现行公租房、廉租房体系对接

经过两轮出售之后余下的存量公房，统一纳入公租房和廉租房体系，分别按照公租房和廉租房管理机制进行运作管理，对承租户进行动态管理，引入退出机制。

(1)对没有购买能力，但又不符合廉租房标准，愿意继续承租存量公房的住户，实行按照公租房的程序申请承租，按照公租房的租金标准进行出租和管理。

(2)对没有能力按照公租房标准承租，符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的住户，实行按照廉租房的程序申请承租，按照廉租房的租金标准进行出租和管理。

(3)无论是享受公租房还是廉租房优惠的人群必须按照公租房和廉租房的相关标准和程序进行申请和资格认证，相关管理单位负责资质审查与审核。

(4)相关主管单位对公租房和廉租房进行统一的动态管理，按照相关规定，对经济收入情况不再符合标准的住户按照退出机制进行清退。

售后公房因地制宜地按照物业管理模式进行治理

凡出售之后的公房即为私房，买房人即为业主，按照《北京市物业管理办法》规定，按照物业管理的模式进行治理，业主对其财产享有完全的权利和义务，可以成立业主组织实行自主治理。

按照产权区分人和使用人付费的原则对供方实施物业管理

对没有出售而是按照公租房和廉租房模式出租的公房，也按照物业管理模式进行治理。

按照区分产权人和使用人的原则，对产权人和使用人的权利义务进行细分，产权人和使用人对物业管理服务负有不同的权利和义务。对共用的部位和设施设备，产权人负有义务;对保安、保洁、室内维修等个体性消费的服务项目，承租人负有义务。两者分别向业主组织或者服务提供者交纳相应费用。

对低保户及丧失劳动能力的租户实行差别对待

(1)对具有劳动能力的承租户，应当鼓励他们优先从事本区域内的物业服务，解决他们的就业问题，获取工资收入，折抵或者交纳物业费用。

(2)对于确因老弱病残等原因丧失劳动能力，不能劳动，也没有收入来源的承租户，建议在低保补贴中列出专项支出，用于交纳相应的物业服务费用。