城市更新，向左还是向右？

深圳城市更新制度，看起来很美?

深圳的城市更新制度在2009年设立，将旧住宅区、旧商业区、旧工业区、城中村和旧屋村全纳入改造范围。改造方式可以是拆除重建、功能改变、综合整治的单一模式，也可以几种改造方式相结合的复合式更新模式，改造主体可以是市场主体改造，权利人自改，也可以是政府主导进行改造。经过近8年的努力，城市更新从野蛮生长走向规范发展时代。深圳已经形成了全面而详尽的城市更新政策体系，为项目准入、规划审批、权属核查、违法建筑处理、实施主体确认、用地手续办理、集体资产监管等各个环节都提供了政策依据。从制度设计来看，城市更新制度安排本身并无重大问题，但制度实施的效果却不理想，很多制度安排并没有得到真正的落实，比如：政府鼓励综合整治、鼓励有机更新，但市场主体却热衷于拆除重建;政府鼓励工改工，而市场主体想尽办法工改商住;政府鼓励权利人自改，但几乎没有权利人自改的先例;政府倡导产业优先，但真正通过城市更新形成规模化的产业园成功案例到目前为止屈指可数;政府要求集体资产平台交易，但平台交易只不过是“皇帝的新装”;政府规定搬迁补偿签约率达90%时，可以转由政府组织实施，但8年来未有过先例。

据公开数据统计，在2010-2016年期间，深圳市累计列入更新计划的项目约600个左右，累计涉及的更新用地规模多达3,000公顷。但这些列入计划的项目中真正完成用地供应的仅为10%左右，而完成开发建设进入市场的寥寥无几。随着越来越多的项目陷入困局，我们不禁思考：这到底是市场出了问题?还是制度出了问题?

政府强势介入城市更新活动，以传统房地产开发为主要驱动力的开发商路在何方?

从2016年下半年起，深圳市政府和各区政府似乎不再甘心于城市更新中的配角地位，政府开始以更加积极的姿态介入城市更新活动中。

首先，政府通过国企平台积极尝试旧住宅区的棚改模式。城市更新和棚改的区别暂且不论，旧住宅区改造项目无疑是开发商眼中的“香饽饽”，但受拆迁难和政策制约的影响，开发商已被逐步挤出旧住宅区改造市场。目前，政府正以“政府主导+国企实施+人才住房”的模式大举进入旧住宅区改造市场。从目前几个棚改项目的前期实施情况来看，以政府为主导的项目进展相对顺利，“罗湖二线插花地棚改”即为典型案例。

其次，政府通过各种方式引导城中村采取通过“综合整治”开展规模化租赁运营。万科旗下万村公司与福田南园街道合作开展的玉田村改造项目，即是“综合整治+物业管理+统租运营”模式的先行者。

第三，各区政府加强主导本辖区产业发展战略规划和片区的统筹规划。只有符合区政府产业导向和规划导向的项目才可能通过主管部门的审批，否则，即便通过了集体资产平台交易，与土地、建筑物权利人达成了拆补协议，仍然可能面临审批停滞的尴尬局面。

第四，政府在集体资产参与城市更新项目中的介入力度正逐渐加大。目前，各区集资监管部门对集体资产的认定倾向于保守和严格，且缺乏统一的标准。在过去近三十年，尤其是80年代和90年代期间，村集体通过土地租赁、转让、合作开发、村民自建等各种有偿使用方式对土地进行了处分，这些历史遗留问题并没有有效的处理通道，加之在政府历次征转地过程中有大量的征转手续没有厘清、许多村集体的非农建设用地和征地返还用地没有得到落实，这一系列的问题都给集体资产参与城市更新的监管工作造成了困难。也正是这些问题的存在，集体资产平台交易监管政策实施一年来完成平台交易的项目屈指可数。既便如此，政府对集体资产交易监管并没有放松的迹象。

上述种种迹象表明，政府在城市更新领域的介入力度正不断加大，政府不仅强化城市更新行政审批过程中的行政职能，还会联手大型国企、品牌开发商直接介入城市更新市场活动。在政府的强势干预下，城市更新市场将迎来重新洗牌的局面。试想一下，如果旧住宅区改造以政府主导的棚改为主流形式，旧村改造以“综合整治+租赁”为主要模式，而成片区的大规模改造项目又是优先发展以政府鼓励的产业类项目，那以传统房地产开发为主要驱动力的地产开发商之路在何方呢?

令人遗憾的是，在宏观政策环境和市场环境均已发生重大改变的情形下，大多数开发商仍然遵循传统的惯性思维。

政府之所以直接介入城市更新活动，除了增加人才住房和保障性住房供给等公共利益的考虑外，市场主体在城市更新的力不从心也给了政府介入的正当理由。政府通过“行政征收+市场协商”的方式有效地推进了拆迁谈判工作，这是政府的优势。正是基于这一优势，政府主导的棚改项目取得了显著的成绩。但如果凭借一两个项目的成功就认定这是一条可以推广和复制的成功模式未免太过草率。政府虽然在棚改项目中借国企之力运用市场和行政相结合的手段解决了市场主体难以解决的拆迁难题，但拆迁毕竟只是城市更新项目成功的一个要素，而非全部要素。而且，采取“行政征收+市场协商”的方式目前只适用于具有公益性质的人才住房或保障性住房建设项目，对于商业开发项目并不适用。因此，政府全面主导旧住宅区的改造既存在资源制约，也存在法律制约。

从市场的角度看，令人遗憾的是，在宏观政策环境和市场环境均已发生重大改变的情形下，大多数开发商仍然遵循传统的惯性思维。传统的房地产市场主要是靠良好的政商资源和强大的货币资本驱动，以住宅和商业开发为主要产品形态。而城市更新不仅需要货币资本和政商资源，还需要大量的智慧资本解决其复杂的交易结构、产权争议、产业规划和融资结构等问题。城市更新项目的商业模式与传统的房地产市场也存在很大的差异：一方面，在土地供应端，城市更新的土地资源多数被村集体或私营企业，甚至是私人所控制，开发商要获得政府的批准，首先需要取得原权利人的同意，而要取得原权利人的同意必须采取市场化的手段，通过货币收购、产权置换或合作开发等方式与原权利人形成一致意见，所以，在城市更新中，政商资源在土地获取方面的作用受限;另一方面，在项目开发和运营端，城市更新项目的产品也不是单一的商品房模式，而是包括产业用房、保障性住房、回迁用房在内的混合产品模式。

此外，城市更新中的搬迁谈判、产品设计、项目融资、报批报建、招商运营也都有别于传统的地产项目。城市更新项目需要将金融、产业和地产进行深度的融合，用产业驱动地产，用地产孵化产业，同时综合运用各种金融工具化解市场可能存在周期性风险。

因此，开发商应该顺应政策趋势和政府导向，转变传统商住地产的思维，从经营政商资源转变经营智慧资源;从单纯商住开发转变为产城融合发展;从销售为主，转变为租售并举;从有形产品的设计和建造为中心，转变为有形产品和无形服务并重。提升资产的运营和证券化的能力，将金融、地产和产业通过强大智慧资源连接起来，只有这样才能够击中政府在产业发展和城市规划的技术痛点、满足政府业绩需求，从而在项目审批方面获得快速的推进，也只有这样才能在城市更新市场中形成竞争优势，形成新的核心竞争力。

城市更新需要政府力量和市场力量协同发挥作用，问题的关键在于如何界定政府公权力和市场行为的权利边界?

从城市更新内在属性看，城市更新制度设计的出发点主要基于城市公共利益的需求，旨在改变土地利用率低下、公共设施配套不足、产业落后等局面，通过城市更新释放土地效能、改善公共配套、增加公共服务产品的供给。显而易见，城市更新具有公共利益的属性，政府作为公共利益的代言人介入城市更新自然具有正当性。但城市更新也直接涉及到私权保护，城市更新的本质是对存量的土地再开发，或者对现有建筑物的再改造，涉及到原物权所有者或使用者的核心利益，故城市更新首先需要对原权利人利益作出妥善的安排，与原权利人形成共识。然而，原权利的权利形态错综复杂、类型多样，很多原权利人的“权利”存在法律瑕疵，比如集体土地不能流转、小产权房不能交易、违法建筑无法取得合法手续进入市场流通等。而城市更新除了让集体土地入市、小产权房和违法建筑“转正”之外，又进一步完善了公共交通和教育、医疗、文体等公共设施，原本廉价的土地和物业价值大幅度上升。可见，城市更新产生了巨大的利益空间，如何在城市更新中实现公共利益和私人利益的再平衡?如何在保障公共利益的同时，对私权进行充分而适当的保护?如何差异化处理“合法建筑”和“合法外建筑”?如何解决多数人同意更新而少数人拒绝签约的僵局?这些都是政府需要解决的问题。

城市更新不仅是土地和建筑物的更新，也是社区文化和生活方式的更新。（黑马网）

显而易见的是，城市更新既需要市场主体解决项目融资、搬迁补偿谈判、项目规划设计建设和项目的管理和运营，也需要政府主管部门合理配置公共资源、解决城市更新中的制度性障碍、解决历史遗留的用地问题，以及在必要的时候干预陷入僵局的搬迁补偿谈判。简言之，城市更新需要政府力量和市场力量协同发挥作用。问题的关键在于，如何界定政府公权力和市场行为的权利边界?如何避免政府裁判员和运动员身份的混同?政府又如何在市场失灵时进行必要的干预?

这些问题经济学家们其实早有答案。关于政府和市场的关系，从古典经济学的最小政府论逐步演进到凯恩斯的政府干预理论再到新自由主义的市场竞争理论，经济学家们既存在分歧，也有共识。亚当·斯密认为政府只担当“守夜人”的角色，行使三项基本职能：一是保护公民免遭受暴力之侵害;二是保护公民免受其他成员侵害主持正义;三是从事私人不愿意或无能力承担的公共设施和公共工程，在市场运行中，政府只当“看门人”、“监护人”、“裁判”，而不是直接干预市场。以凯恩斯为代表的政府干预主义认为市场并非万能的，市场有时会出现失灵，有其自身的缺陷，需要政府采取积极的干预政策，政府不仅仅“守夜人”的角色，还应该通过财政政策、货币政策等措施干预生产和分配，矫正市场行为。而新自由主义的市场竞争理主张政府干预和市场调节相结合，“看得见的手”和“看不见的手”必须协同配合。而这些经济学派的基本共识是，市场机制是最有效的资源配置工具，市场应该成为资源配置的基础性手段，要尽量避免政府对市场的过度干预。就城市更新领域而言，政府和市场的边界划分应该考虑以下方面的因素，解决以下问题：

1、政府应该着力彻底解决长期以来的历史遗留建筑问题，发挥明晰产权、定分止争的职能。深圳的土地权属问题异常复杂，集体土地的征转手续问题、非农建设用地和征地返还用地问题、违法建筑的问题、合法用地权属的比例问题等问题导致产权不清、产权混乱和产权争议，政府应该充分发挥立法权、行政权和司法权，让权属界定有法可依，让权属争议得于高效公正司法保护，避免权属问题导致项目停滞，从而影响市场效率、增加市场成本。

深圳宝安西乡街道的80余栋“烂尾别墅”存在20余年，此楼之前曾提交纳入城市更新的计划的申请未获通过（中国青年网）

2、政府应必要时启用公权力介入城市更新的“拆迁难”问题，以保障城市更新中公共利益的实现，同时对私权予以公正的保护。如前所述，城市更新本身就具有公共利益的内在属性，保障公共利益的实现和公共产品的供应是政府的职能。当前，城市更新项目最大障碍是无法与少数人达成搬补协议的问题，很多项目因为5%-10%的业主不同意而陷入僵局。目前政府对旧住宅区要求“双百”的做法实际上改变了《深圳市城市更新办法》规定的基于建筑物区分所权三分之二票决的原则，而《深圳市城市更新办法实施细则》第七十一条提及的专规通过两年后无法完成搬补谈判的征收机制和第七十三条规定的剩余10%不能完成搬迁的项目可申请政府组织实施的机制从来没有得到实施，市场主体寄予厚望的《深圳经济特区城市更新条例》所确定的强制售卖制度也杳无音讯。无论从物权法的建筑区分所有权理论，还是公共利益保护理论，都能够找到政府对城市更新中少数权利人的“过分”权利主张给多数权利人、公共利益以及市场交易秩序所产生“负外部性”进行干预的依据。

3、政府应该采取措施落实简政放权，利用宏观调控手段培育城市更新市场、降低市场交易成本。自《深圳市城市更新办法》及配套政策实施以来，市场主体普遍反应城市更新的审批流程过于繁琐，项目审批周期过于冗长。在强区放权之后，项目审批效率并没有得到明显提供，反而由于新旧体制交替和集体资产交易管制导致很多项目停滞。城市更新中“人治”色彩依然浓厚，“法治”的功能价值受阻，政府有责任消除城市更新中制度性掣肘，减少制度规则执行过程中的人为因素，增强规则的可操作性和透明度，既要放权给区政府和街道办，更要放权于市场。

无论从哪个角度分析，城市更新都有异常丰富的内涵。城市更新不仅是土地和建筑物的更新，也是社区文化和生活方式的更新;不仅是产业的升级换代和结构调整，也是社区经济的模式转变和公共资源的重新配置。无论是交通、教育、医疗、生态等硬体，还是人文、艺术、历史等软体，都会随着城市更新而发生变化，既要让人记得住乡愁，又要让人看得见未来。因此，城市更新是一个系统工程，任何偏激的做法都可能起到适得其反的效果。政府这只“有形的手”要谨慎控制权力的边界，如果向左偏移，可能会出现政府代替市场配置资源的局面，挤压市场的生存空间;如果向右偏移，则可能导致交易秩序混乱，产权问题难以厘清，违法建筑无法根除，而少数人仍然在决定多数人市场。市场主体则应该顺应市场趋势，摆脱传统政商思维，摘掉房企暴利的标签，创新商业模式，整合智慧资源，用地产驱动产业，以商业文明促进城市文明，实现城市更新中企业利益、公共利益和社区公民的利益均衡发展。

原载于《现代物业·新业主》2018年1期/总第413期