对业主大会行政指导的教条主义应得到遏制

业主，顾名思义即物业的主人，房屋的主人，是小区管理的主人，业主如何管理自己的小区?应当在法律范围内遵循业主意思自治的原则。根据《物权法》第七十六条和第八十一条规定，业主在管理物业管理区域内的共有建筑物时，由全体业主制订的小区《管理规约》和《业主大会议事规则》，是业主在自行管理物业过程中的重要法律文件，是业主维护保持小区物业良好状态的重要依据，更是全体业主意思自治的体现。

由于历史原因，我国的物权法规范并不是十分成熟，特别是与我国特有的现代小区建筑物区分所有权相关的制度和实践经验相对较少，可能在《物权法》颁布实施后，为了管理小区的需要，业主们在起草、制订、表决上述两个重要文件时，由于对相关法律条文的理解不到位和管理措施不成熟，需要基层政府对业主召开业主大会会议负有支持和协助义务。对此《物权法》第七十五条规定：地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。

但在多地业主大会的成立过程中，却出现一些基层政府人员错误指导业主组织的情形，甚至以行政指导为由对业主组织的成立进行干扰。一些基层街道办人员对上述两份文件的制订强行干涉，要求业主必须表决由街道办事处所提供的文本草案，从指导变成了干扰，导致一些业主强烈不满，并由此引发社会矛盾和对立，在现实中产生一些危害。

行政指导在业主大会指导过程中的法律分析

目前，基层政府指导业主大会设立的规范性依据主要是指国务院颁布的《物业管理条例》。各省、自治区、直辖市及省会所在地城市及较大市制定的地方性物业管理法规及政府规章中，几乎都对基层政府指导业主大会进行了规定。住房和城乡建设部2009年发布《业主大会和业主委员会指导规则》(建房[2009]274号)，就上述行政法规、地方性法规、政府规章等规定而言，其法律性质为行政指导性质，不具有法律强制力。行政指导是行政法律领域的法律概念，其主要特点包括正当性、自愿性、必要性。

就我国目前住宅小区召开首次业主大会会议时表决《管理规约》、《业主大会议事规则》的过程，住建部《业主大会和业主委员会指导规则》也做了相关规定，但就具体的条款表述缺乏相应的参照文本。一些地市在地方物业管理政策文件中制定《管理规约》和《业主大会议事规则》的示范文本，其主要本意和出发点在于为业主提供业主大会议事、建筑物维护和管理文本的参考样板，以期解决业主在法律认识和管理中的不足。这些示范文本在实践过程中总的来说也发挥了积极的作用，对业主管理小区提供了有效的帮助，在很大程度上达到了行政指导的目的。

行政指导在《管理规约》和《业主大会议事规则》中教条主义的类型

但随着物业管理实践不断前进，笔者发现，很多小区由于开发时间、建筑规模、建筑类型、公共场所、设施设备的配备不同、业主参与管理小区意愿和层次不同等问题，示范文本并不能满足各小区的具体需要。有些示范文本的内容因制订者的法律水平、法律认识有限，还存在与法律法规相违背甚至违反上位法的情形，有的还存在侵害业主利益的条款。如果强行要求业主接受，势必将侵害业主的合法权益。示范文本仅提供示范和指导作用，并无强制使用的要求，各小区应当根据自己的实际情况，对示范文本进行修改变动，只要在不违反法律和行政法规强制性规定的前提下，业主的真实意愿都应当被允许和尊重。

四川省宜昌市房管局高新区分局将漫画版《宜昌市业主大会成立工作指南》发送到13个社区，帮助居民了解业主大会成立程序。

但一些基层政府人员要求业主大会必须接受物业管理行政部门发布的示范文本，否则不派员参加业主大会筹备工作，不对业主大会通过的《管理规约》、《业主大会议事规则》予以备案，不接受业主大会通过的其他备案材料，忽视业主对管理小区的真实意愿和普遍共识。笔者就个人经历，发现主要有以下六种情况：

否定业主大会或业主委员会的决定和决议

《物权法》第七十八条规定：业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有约束力。但有些地方物业管理行政部门颁布的《管理规约》和《业主大会议事规则》示范文本中规定，业主大会或业主委员会的会议要设立监事一名，监事人员由街道办事处指定居委会人员担任，监事未同意业主大会或业主委员会决议的，业主大会或业主委员会的决议无效。这样的条款显然违背物权法的规定，对于全体业主的共同决议予以否定是侵犯业主权利的行为。另外，也无法律规定街道办可以指定自身人员到其他单位担任职务。

要求业主大会或业主委员会账户必须由居委会掌握

笔者在参与业主委员会活动的过程中发现，有些街道办事处要求业主委员会的账户必须由居委会掌管，美其名曰是对业主委员会进行财务监管，防止业主委员会成员贪污、乱花钱等损害业主利益的行为发生。但在实际使用的过程中，业主委员会合法合理使用的请求却遭到拒绝，以各种理由和借口予以推托，在很大程度上限制了业主公共收益的财务自由。从另一个角度来说，这种限制业主公共财务自由的行为，也是一种侵犯他人财产权利的行为，显然不能体现出保障业主财产权益的目的。

限制业主委员会人数或业主代表人数

由于小区的规模大小不同、物业类型不同，业主根据自己小区的实际情况，在设定业主委员会成员人数时，根据实际需要在《业主大会议事规则》中增加或减少业主委员会人员数量，以保障民主和效率的平衡以及业主委员会持续的需要。有些小区的规模较大，业主大会为了保障业主知情权，根据楼栋情况设立业主代表人员，甚至在《业主大会议事规则》中设置一些候补委员，以保证征求到更多业主意见和保持业主委员会的可持续性。而有些基层政府人员却对业主委员会人数予以限制，这显然也是对业主自我物权管理权利的一种侵犯。

对于业主要求增加业主委员会换届的条款予以拒绝

有些地方物业管理行政部门提供的《业主大会议事规则》示范文本中缺乏业主委员会的换届程序规定，对换届的主体和换届小组的组成、程序规定不明确，导致业主委员会进入换届困境，要么导致业主内部矛盾激化，要么导致前一届业主委员会集体不履行换届职责或集体为保住业主委员会职位而排斥其他业主参与业主委员会工作。对于保持业主委员会持续性的条款，一些街道办事处人员却以示范文本没有类似条款为由，拒绝业主们要求增加业主委员会换届条款的要求。

对业主委员会成员的津贴和费用进行限制

业主委员会成员领取一定的津贴是为了弥补个人为管理业主公共区域做出贡献的适当劳动。业主委员会成员应该领取多少津贴?法律、行政法规具体没有规定，也不应当进行规定，多地的地方性法规规定由业主大会进行决定。但各地业主大会和业主委员会指导文件中有对业委会津贴的指导意见，一般根据小区规模的大小确定，多数地区仍维持在几百元的水平，这对业主委员会的持续造成了很大影响。一些地区的业主委员会希望通过业主大会表决的方式提高业主委员会津贴，但遭到一些基层部门的拒绝。

限制业主大会向业主委员会授权

业主委员会是业主大会的执行机构，其权利来源于法律规定和业主大会的授权。现实中很多业主委员会的成立是由于多数业主的权利被侵犯所致，是被动成立，其成立目的是为了维护业主权利。业主大会授权业主委员会一定权利是符合法律规定的，不被强行法所禁止，例如代表业主就公共区域的占有、使用、收益、管理等权利进行交涉、调解、投诉、诉讼、签订租赁合同、广告合同、选聘物业管理公司等权利。授权业主委员会行使上述权利是业主自愿的结果，在法无授权的前提下，这些权利也遭到某些政府部门的限制。

行政指导在实施过程中僵化教条的原因分析

部分基层政府人员在行政指导过程中之所以要求业主必须接受其认为侵犯了其合法自我管理权利所谓的示范文本，其主要原因有如下四点：

分不清行政指导和行政管理的区别

行政指导是行政部门在征得行政相对方的同意或协助下，采取行政建议、指导等方式，以有效地实现一定的行政目的。而很多基层政府人员在长期的行政管理过程中，形成了管理性思维，忽视了行政指导的自愿性原则，把行政管理的强制性思维灌输到业主物业管理过程中去，在不自觉中对业主权利造成了一种侵犯。

官本位的思想作祟

认为业主必须接受基层政府的管理，分不清什么是公权、什么是私权，自身的权力范围在哪里，业主应有什么样的权利?自身独大的官本位思想时刻存在脑海里，不把群众的基本生活放在心上，能唬就唬，能省事就省事，能压就压。显然在这些思想的支配下去指导业主大会的相关工作，只能激化与业主的矛盾，导致业主对立的情绪，导致基层政府工作越来越难。

缺乏基本的物权法、物业管理法规知识

由于我国物权法起步较晚，物业管理也是新兴事物。而现代法治是依法行政，一些基层政府人员对许多新出台的法律规定并不熟悉，加之物权领域又是民事法律的领域，强调民事主体平等。普通基层人员在长期的行政管理过程中，平时多是对小区的物业管理公司进行行政监管，形成了以上对下的行政强制思维模式，而业主或业主委员会并不是物业管理公司，同一思维模式用于两种不同情况，造成观点冲突甚至具体行政行为冲突。

缺乏对物业管理区域的认识和了解，脱离群众

一些基层政府人员对小区的具体情况不清楚，缺乏解决小区问题的思路和方案，不愿意听取和尊重业主意见。而小区的《管理规约》和《业主大会议事规则》是业主提出的，是业主意思自治的选择，是经过业主集体讨论的结果，集合了业主的集体智慧。但某些基层政府人员自己不了解某些条款实施后的效果，明显缺乏基层物业管理的基本业务能力，担心出现什么新问题，影响自己的工作考核。所以最好的解决方式是强行要求业主必须接受和表决其所提供的文本草案。这样就掩饰了能力的欠缺，认为示范文本不是自己草拟的，即使发生错误其责任也不在自己;如果允许业主改动，将来如果发生什么问题，自己可能担责。另外也有一些基层人员对基层群众缺乏责任感，主动迎合个别领导的政绩观。

解决行政指导在业主大会教条主义的对策思路

以上观念，不仅违背法律，属于违法行为，侵犯了业主合法自我管理权利，而且从社会管理的角度来说，因为未能尊重业主意志，导致了业主对政府形象的错误认识。笔者认为必须从以下途径寻求解决之道：

加大对基层政府人员的法律、法规培训

目前，依法行政的理念已普及多年，但是在一些基层政府人员的思想中，仍然存在权大于法、以言代法、以权代法的认知。很多基层政府人员缺乏基本的行政法观念，缺乏“法无授权皆禁止”的认识，更对物权法的基本知识一无所知。因此，有必要加大对基层政府人员的行政法、物权法、物业管理条例等法律法规的培训力度，提高其业务水平，使其能够分清行政指导和行政管理的界限，尊重业主自行管理小区的意愿。

确立责任人员的责任惩戒、奖励制度

对于一些基层政府人员，在指导业主大会的过程中明显违背业主意愿，强行要求业主接受其提供的《管理规约》、《业主大会议事规则》，致使业主大会无法按时成立或者业主大会会议无法召开的，进行警告、记过、调离岗位等处分。同样，对于那些在指导业主大会的过程中，能够尊重业主意愿，在业主大会召开过程中积极作为，协助和解决业主大会召开过程中的问题，受到业主好评的人员，应当及时予以奖励和表彰。做到奖惩并进，调动基层人员的积极性，更好地服务当地业主。

引入法律专业人员介入业主大会的指导

业主大会事务涉及物权法等法律，因此应当引入专业的法律人员，对业主大会召开过程中的相关法律问题进行法律层面的指导，例如：业主大会程序、公告文本、表决结果等涉及法律问题较多;对关系到业主切身利益的法律文书进行法律审查，对《管理规约》、《业主大会议事规则》等法律文件的拟定，对业主意见的合法性进行归纳;对小区管理制度的设计等。将法律意见引入行政指导意见，不但可以保障《管理规约》、《业主大会议事规则》内容和表决的合法性，还可以更大限度地降低基层人员自身行政指导错误的法律风险，提高基层业务人员的工作水平。

健全、完善和畅通业主告知程序和投诉渠道

物业管理的上级部门对基层政府在物业行政管理过程中的错误行为应当及时进行监督和指导，及时纠正。

及时完善、健全和畅通业主投诉渠道，对于向街道办等部门提出召开业主大会会议申请的业主，应当及时通过书面形式告知召开大会所需材料和程序，告知业主大会中业主、开发商、物业管理公司、街道办事处、居民委员会等各自的职责范围的相关事项。必要时可以邀请专业人士对业主大会的发起人或业主代表进行相关培训指导。在加强告知程序的同时，完善和畅通投诉渠道，及时公开上级主管部门的联系方式。

对于业主发现有行政干扰业主大会成立或业主共同表决的，及时向上级主管部门反映。上级主管部门应当及时处理，对于屡次提出不改依然违反法律法规的，告知业主应当通过法律途径进行解决，及时纠正某些政府人员的违法行为，保障政府行政权力机能的良好运行。

结语

业主大会中的行政指导本是为了实现社会管理而采取的一种行政行为，其目的是疏通和理顺基层物权关系，减少社会矛盾。但现实中由于基层人员的观念一时难以改变，对业主自我管理的认识存在误区，加之业务培训不到位等情形，致使基层政府人员与业主的矛盾不断，甚至存在被妖魔化的情形。由于小区的物权是一种新型物权，也是政府和业主面临的新课题、新问题，在实践过程中出现这样或那样的错误也是难以避免的。但我们应当正视问题的存在，以群众利益至上为原则，及时地沟通群众、联系业主、消除误解，以达到小区业主安居乐业，社会治理良治、善治的目的。

原载于《现代物业·新业主》2017年11期/总第407期