如何界定业委会主管部门的行政权？

2005年1月17日深圳市政府颁布了《深圳市业主大会和业主委员会指导规则》(以下简称《导则》,本专题文章同此)，作为市政府规范性文件颁布施行,首次确定了三大变化:业主委员会主任要有深圳户籍(全部为非深圳户口的除外);业主委员会都归街道办管;业主委员会如有严重违规的行为主管部门有权责令解散。这些问题都涉及到业主委员会的行政主管部门所设定的行政权的管理。本文试从司法实践的角度谈谈个人观点。

深圳户籍并非业主委员会主任选任的必要条件

第一，强制性的户籍限制选任条件是行政权对物权的干预。物权是指建筑物按照单元划分并出售后，在单元所有者之间形成的所有权关系，而单元所有者就是业主。全体业主通过业主大会与业主委员会之间形成委托关系，业主委员会承担善良管理等受托人义务，业主委员会主任对外代表业主委员会。《物业管理条例》明确规定:“业主委员会委员应当由热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力的业主担任。业主委员会主任、副主任在业主委员会委员中推选产生。”同时规定了业主“选举业主委员会委员，并享有被选举权。”即只要具有完全民事行为能力当事人符合上述条件，符合业主大会的选任条件就可以胜任业主委员会主任。强制户籍资格的审核把关体现了行政权力的延伸，这与《物业管理条例》相冲突。

第二，从民事主体地位平等的角度讲，所有的深圳户籍和非深圳户籍购房者的民事主体地位是平等的，不因户籍的不同而改变。其一，任何取得产权的业主，都有参加业主大会的权利，并具有选举权和被选举权;同时购房者就是消费者，消费者的权利也是平等的，是不可剥夺的;业主选举或担任业主委员会主任是作为平等主体行使自己的私有财产权，而这个权利是受我国《宪法》保护的。其二，非深圳户籍业主委员会主任权利，不能被行政管理部门剥夺。我国《立法法》第八条第五项规定:“对公民政治权利的剥夺只能通过制定法律进行规定。” 业主担任业主委员会主任的权利是业主的公民政治权利之一，除了全国人民代表大会制定的法律外，任何行政管理部门都不能自定规矩予以剥夺。业主委员会主任是基于业主信赖而获得权力的，这种权力有相当程度的人身依附性质，除非法律规定，不能随意剥夺。

街道办对业主委员会具体活动的归口管理权限应予明确限制

首先，街道办是政府既要演好政府角色，贯彻政策法规等行政事务，又涵盖了社区服务工作。抓绿化、抓清洁、抓治安、抓社区服务、抓业主自治，分别接受有关主管部门的考评，大多街道办事处从而变成了自觉或不自觉的全面、全能、全方位的管理者。社区工作站或社区居民委员会非政府机关，往往听命于街道办，容易造成街道办对业主委员会日常活动的归口管理。社区工作站或社区居民委员会与业主委员会一样，是平等的民事主体，《导则》将社区工作站或社区居民委员会的一些具体权限定位为指导、监督，存在定位错误，会影响互相协同配合。

其次，《物业管理条例》并未规定街道办对业主委员会的管理职责，因此实践中很难作到归口管理。市政、绿化、卫生、交通、治安等行政主管部门和街道办都要对业主小区管理、监督和指导。由于业主委员会与这些部门管理关系复杂，各个部门对小区都在管，又不能形成合力，令出多门，业主委员会难以适从。

再者，街道办对物业管理权限不明，容易造成行政干预。作为政府的派出机关，依属地原则对其辖区进行综合的管理和服务，对其辖区内的物业小区的情况比较熟悉。由于其特殊的行政职能，业主委员会与街道办交涉最多，街道办无形中经常干预业主自治。业主自治是对业主委员会的民主选举以及对物业管理区域内的物业进行管理，让业主自己学会管理自己。一旦街道办指导和监督错位，业主自治也就陷入困境。

因此，不在于业主委员会的主管部门是谁，而在于管理权限，要明确街道办行政性管理主体定位，严格限制行政干预，并促进街道办等部门社区公共事务协作。

区主管部门无权解散业主委员会

一方面，区主管部门的解散业主委员会权利，是属于行政处罚的越权行为。《物业管理条例》规定业主委员会作出违反法律、法规的，行政主管部门应当责令限其改正或者撤销其决定，并未规定主管部门解散业主委员会的权利。《物业管理条例》规定:业主委员会是业主大会的执行机构。可见，业主大会是业主行使自治权的最高权力机构，业主委员会是全体业主通过业主大会选举产生的非法人团体，其权利能力的行使应在业主大会授权范围内进行，对业主大会负责，并由全体业主按比例承担责任。业主委员会没有承担民事责任的能力，只能依据业主大会的授权，依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定和活动，否则业主大会有权解散业主委员会。业主委员会是自我管理的群众性组织，在行政上应当接受政府相关部门的指导，在没有其他法律规定和授权的情况下，区主管部门无权解散业主委员会。

另一方面，由于业主委员会实际上集决策和执行的职能于一身，如果缺乏必要的监督机制，容易发生侵害大多数业主合法权益的情况，导致矛盾产生。在业主委员会严重侵犯多数业主权利，又无法召开业主大会的情况下，可提请行政救济(由行政部门召集)，要求强制召开业主大会，由业主大会决定是否解散业主委员会。另外，在业主大会召开却无法履行职能的情况下(如业主委员会成员在投票计票上作假)，业主及受害者可通过司法程序解散业主委员会。司法实践中，许多特定紧急情况下，不马上解散业主委员会，业主的利益损失就会不断扩大。然而却由于业主委员会委员的抵制且行政救济迟延，无法召开业主大会。因此建议在条例中或司法解释中补充限制程序规定“如果有2/3以上的业主联名要求罢免某个或某几个业主委员会委员，其委员资格自动取消”的条款。这样，业主委员会就无法拒绝不召开业主大会，业主大会就可以马上履行其职能。

政府制定的规章亟待完善

1、《导则》是一般性政府规范性文件，其效力低于法律、法规。如果《导则》相关条款与现行的法律法规相冲突，必须适用上位法的规定。但是对于《导则》未与法律法规冲突部分如第五十六条规定的业主委员会主体法律资格等条款，仍具有法律效力，在深圳要予以执行。

2、《中华人民共和国立法法》第四条规定:“立法应当依照法定的权限和程序。”但是对于制定政府的规范性文件应当适用何种特定程序，法律没有明确规定。实践中，物业管理的相关法律法规规章的制定，虽然没有实行公民听证制度，但收集资料、开展调研、进行专家论证、广泛征求意见等都是实践中必要的。然而大量的政府规范文件在履行法定程序方面，民主性、透明度明显不如法律法规的制定。

3、实践中发生大量业主自治纠纷时，权力机关不能涉及业主自治纠纷，法律也没有赋予行政机关相关裁决权、调解权，依据依法行政的原则行政机关只能指导或根据投诉对纠纷进行处理。然而，由于业主自治纠纷如业主选举纠纷既不属于财产纠纷也不属于人身纠纷，法院往往把这类业主内部自治案件拒之门外不予受理，使业主自治纠纷陷入一种法律救济空白的困境。而且司法程序复杂，诉讼时间长，业主权益无法得到及时保障。因此，业主自治仍需要政府行政救济。制定政府规章规范业主自治，并在实践中予以验证和完善，方能为处理业主自治纠纷探出一条新路。