南京鼓楼老旧小区长效管理调研报告

一、鼓楼区老旧小区出新及长效管理基本情况介绍

南京市城市房屋建设和人口都相对集中，中心城市以80年代旧城改造开发建设的房屋为主，这些房屋在建设初期往往还没有引入城市规划和物业管理等现代城市建设理念，所以规划不到位，生活设备配套不完善，工程质量良莠不齐，房屋比较陈旧，机关、学校、部队、商业区和工厂散落在各个小区内。这些小区相对于新建的全封闭的有标准的保安保全保洁小区而言，是“老”和“旧”的。近几年来，出于城市建设上一台阶以及南京城市地产建设深度开发等目的，鼓楼区政府针对老旧小区的房屋管理问题采取新的整改措施——即“出新+物管”。“出新”是指给老旧小区进行面上的建设;而“物管”是指给出新后的老旧小区提供“准物业管理式”的保洁保安保修保无违建的长效管理。当前鼓楼区老旧小区的“出新”和“管理”是分开的，由政府先“出新”，再由物业管理企业进行“管理”，实在无法引入物业管理企业的出新小区则由居民委员会代管或者社区居民民主自治。

2006和2007两年，鼓楼区政府陆续出新了21个小区，并给各个出新小区引入物业管理企业。由于地产开发商不愿意以低利润改造老旧小区，一般居民又普遍存在“搭便车”心理，小区出新的主体责任方以及费用支付都由政府买单。2007年一年政府共投入改造资金约2500余万元，其中市级财政拨款1750多万元，区级财政投入750多万元。政府将这些钱主要用于拆除违建、道路翻修、新建车棚、增设小区平面图和文明公约告示栏、新做宣传栏、安装交通安全标志标识(例如限速牌、警示牌、反光镜、减速带等)、配备垃圾桶和保洁车辆、购买消防灭火器等。出新后，小区的公共秩序有明显的好转，环境更加整洁，小区的绿化得到养护，房屋维修得到保证，房屋资产明显保值增值。

政府在小区建设上下了很多功夫，已经取得了明显成效，余下的问题就是如何使得这美好的环境能够保持下去，这需要依靠“长效管理”来解决。目前，2006和2007两年出新的21个小区中，14个小区有六家物业管理企业进驻，其中三家比较大;5个小区由社区自管，还有1个小区继续单位自管，余下1个小区物业管理企业已经退出。据了解，三家较大的物业管理企业每年皆亏损10多万，其他小企业情况也不好。尽管出新时政府给每个小区预留了10万元的管理启动金，但是依然无法解决物业管理企业第二年自力更生的目标。一旦物业管理企业撤出必然导致“出新+物管+再出新”的局面，所以我们需要寻找一些方法来解决老旧小区出新后物业管理无法正常良性运行的问题。

二、民主自治式的社区管理是过渡，引入物业管理企业是发展方向

老旧小区出新后“管理”一般采取两种方法：引进物业管理企业和社区民主自治。根据调研发现，在出新的21个小区中，有6个小区实行社区自治，一家小区物业管理企业已经撤出，其余的14个出新小区都是由物业管理企业接管。诚然，在不能够封闭和无法收取物业管理费用的小区采取社区民主自治的方法比较容易操作，但其也有局限性。在出新后的老旧小区引入物业管理企业是最终发展方向，民主自治式的社区管理只能是过渡，因为：

第一，社区居民参与社区自治的意愿比较低，居民的社区主体意识还没有树立。中国若干年前都是实行“单位社区”模式，即社区的管理主要由单位来管理，小区居住人都是同一个单位，只要居住环境出现问题，居民向单位上级汇报，单位就会派人来解决。所以社区居民有“单位社区自治意识”，习惯于依赖和听从上级安排，不习惯自己做决定和自己去寻求资源解决问题。在2008年3月的关于社区志愿者的调研会议上，社区居委会普遍反映志愿者不能够主动参与社区服务，需要居委会牵头和管理以及安排人员的活动。社区志愿者都不能够主动参与，更何况是普通的社区居民。老旧小区居民不希望自己做主，希望“搭便车”的心理根深蒂固。

第二，社区工作资源紧张，物质保障缺乏。目前大部分的社区管理组织和社区自治组织的经济力量薄弱且过于依赖政府投入和街道经济，而这种投入是相当有限的，很难适应社区自治发展的需要。即使提供免费的服务，但服务中的耗材还是需要购买的，这些原因直接导致社区活动无法开展。社区民主自治的基本支出有门卫和保安的工资，自治活动和议事房屋与设备的提供以及环卫保洁支出等。在海棠里小区，居委会收入只来自车库收费，额外来自民政局对社区民间组织的贴补也可以挪用一些，所以居委会收入很少，要举办大型活动时，往往需要寻求社区驻区单位的资助。

第三，参与社区自治的人员结构不合理，直接导致社区自管功能单一和效能低下。参与社区自治的人员一般包括两类，一是社会生产的非参与者，二是党员和入党积极分子，具有政治性特征。这两类人前者主要是老人和小孩，能够提供的帮助受能力限制;后者是社会生产的直接参与者，所以参与社区管理的时间和精力都不够，类似于兼职性质，参与提供的绩效有限。此外，社区自治责任主体是居委会，但是居委会疲于应付检查达标，忙于各类具体事务，没有足够的时间做“串百家门，知百家情，暖百家心”的事情，自治组织的功能不能发挥。

三、物业管理企业遇到发展“瓶颈”

通过上文，我们发现物业管理企业在社区中协调居委会共同管理社区，它发挥的作用无法用社区自治来取代，但当前出新后进驻老旧小区的物业管理企业纷纷要求撤出，他们的工作无法进行。原因是：

第一，进驻的物业管理企业发展水平比较低，提供的优质服务有限。

当前，南京的老旧小区物业管理企业主要是由原房管所以及机关后勤单位转制成立的物业管理企业和在南京本地发展起来的物业管理企业，包括国有企业和多种所有制企业，还有很多是由房地产开发企业派生的物业管理企业，从业人员多为下岗、内退人员，整体素质低、专业化水平不高，流动性很大，服务意识不强，很多从业人员自己本身对物业管理都不甚了解，整体素质偏低。物业管理行业仍停留在原始的劳动密集型阶段，物业管理企业中人才匮乏的现象较为普遍，突出表现在：一是传统的房产管理人才多，从事新型物业管理人才少;二是能胜任单一岗位工作的人才多，能胜任多个岗位工作的复合型人才少;三是初级管理人才多，中高级管理人才特别是能担任部门经理以上中高级管理人才少。

第二，物业管理资金匮乏：物业管理费用收不上来，支出却年年增长。

物业管理资金最常见的来源就是物业管理费、停车费和房屋出租费用。政府出于稳定社会的目的，背离了价值规律，给老旧小区制定的物业管理费用是0.35元/平方米，而在实际工作中老旧小区物业管理企业只能收取0.25元/平方米，甚至是0.2元/平方米才能够保证有50%的收缴率，况且由于价格刚性存在，物业管理费只有可能降，要涨基本不可能，所以物业管理费用收得很少，很难应对老旧小区年年增长的维修费等。

第三，老旧小区物业管理基础差,居民服务要求高，双方矛盾意见多。

老旧小区居住环境比较陈旧和残破，配套设施简单且常年失修，房屋图纸、上下水管资料缺失，导致管理难度大。而与此同时，居民对居住的环境要求却越来越高。造成居民的期望与实际情况有较大的出入，导致老旧小区居民与物业管理企业矛盾重重，更加不愿意缴纳物业管理费用，从而形成物业管理资金链的恶性循环。

第四，业主过度维权或者业主自治意识淡漠皆导致业主委员会不作为。

当前南京鼓楼业主委员会出现两个极端的现象：一个是业主人人抢着当业主委员会成员，甚者为了当上业委会主任打架斗殴和上访，例如金陵世纪花园的业委会主任之争已经持续了一年，到目前仍然没有解决;还有一个是没有人愿意做业主委员会成员，被他人提名了也要赶快把自己的名字抹去，例如五条巷业委会到现在都还没有建立起来，升州物业管理公司是区房产局选派进入小区的。

四、老旧小区长效管理的初步设想

1、完善物业管理法规和树立市场良性运行的规范，发挥政府的立法作用。

物业管理是帮助政府对社区进行管理，提供半公共产品的，但是政府对物业管理行业的重视度不够。政府对城市的宏观都市化转变有详细的规划，但是对城市房屋的微观管理却没有设想。物业管理有关政策不配套，法制建设滞后于行业发展。物业管理中各种法律主体的权利、义务没有明确，导致纠纷多，管理难度大。南京市政府职能部门做了大量的工作，有力地推动了物业管理的发展，但是在向市场化迈进的过程中，缺乏健全公开招标、投标体系，使物业管理企业自我封闭，缺乏市场竞争意识。

2、发挥政府在社区物业管理方面的执法职能。

物业管理企业不是行政管理部门，不能用行政手段进行管理，同时物业管理企业不可能担当行政管理部门的角色，将太多的精力放在法律诉讼上，即使在诉讼中赢了，也不排除败诉的业主在以后物业管理中捣乱的可能，所以物业管理企业在治理社区物业方面力量还是有限的。此外，诸如房屋装修及违章搭建中出的问题，目前的物业管理法律法规中都规定了“物业管理企业有劝阻权，或向有关主管部门报告”，但无行政处罚权。在此情况下，政府相关部门作为“直接责任者”没有发挥实际作用，各责任部门的职责没有细分和强化。

3、加强政府各个部门的沟通和联系，发挥政府协调各个部门联合执法的作用。

老旧小区的物业管理涉及到方方面面，有城管、房管、居委会、派出所、物价局、工商局等部门，各个部门间矛盾多，只有上级政府才能够有效协调。充当政府与企业之间的桥梁和纽带的职能部门，管理和规范着涉及到各方利益关系到社会稳定的物业管理，这些部门不但面对着不重视物业管理的政府，还面对着开展物业管理难的物业管理企业，同时也面对着对物业管理投诉日渐增多的业主，如果职能部门的协调作用得不到充分发挥，则物管行业的发展比较艰难。

4、市场运作介入小区出新后物业管理。

方案一：“定价全包制”。建立一个完全靠市场化竞争来出新老旧小区的物管模式。例如可以预先给小区分类，然后在全南京范围内的小区物管招标。完全靠市场来决定物业管理企业的服务项目和服务费用。什么都有一个价格，给各个小区的基本服务定价格，将收费和投入都定下价格来，政府不用支付出新的费用，全部都由物业管理企业来做方案，由市场来决定某个小区的出新和长期维护价格，小区出新计划从头到尾都由物业管理企业全包，政府在整个过程中对各个物业管理企业的方案进行监督和控制，政府作为买主来向物业管理企业购买服务。

方案二：“形象工程”。积极引入大型物业管理企业，避免小物业管理企业一个项目失败就难以维持企业运行的局面出现，大型物业管理企业可以通过其他盈利项目实现收支平衡解决企业亏损问题。大型物业管理企业尽管在老旧小区物业管理上很难获得收益很多甚至会亏损，但如果政府设立公益上和社会形象上的鼓励方案，本着物业管理形象和品牌发展的长远考虑以及物业管理人性化回报社会的理念，某些大型物业管理企业也会不为盈利而兼管这些老旧小区，同时由于大型物业管理企业更容易形成产业上的规模效益，成本较低，企业亏损也会少很多。

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(原载于《现代物业·新业主》2008年第8期)