上海业委会备案登记规定修订建议

《上海市住宅物业管理规定》第十三条 业主委员会自选举产生之日起三十日内，持下列文件向区(县)房地产管理部门备案：(一)业主大会会议记录和会议决定;(二)业主大会议事规则;(三)业主公约;(四)业主委员会成员的名单和基本情况。

区(县)房地产管理部门对依法选举产生的业主委员会出具业主大会、业主委员会备案证明和印章刻制证明。业主委员会应当依法刻制和使用印章。

业主委员会备案的有关内容发生变更的，应当按照本条规定重新备案。众所周知，业主委员会是物业管理区域内小区业主通过召开业主大会投票选举产生的自治管理组织，代表业主集中行使权利、履行义务。因此，业主委员会的质量将直接影响到广大业主的利益。然而，在业主对公共权利普遍漠视的今天，不符合要求的业主委员会日益增多，此类撤销业主委员会备案登记的行政诉讼也与日俱增。

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上海市长宁区某街道太阳公寓业主委员会在区房地办、街道、居委会的参与指导下，一路走来，终于成立了，并到长宁区房地局递交了申请材料，办理了业委会备案登记，但是，小区另外一小部分业主认为这次业委会成立过程中有很多问题，不服备案登记，向房地局反映未果后，向法院提起了诉讼，要求撤销备案登记。本案引发了笔者对《上海市住宅物业管理规定》第十三条的深入思考。该条规定是房地局据以办理业委会备案登记的直接法律依据，法院依据该条对房地局的备案登记的具体行政行为进行合法性审查。这类案件由于法律规定过于粗糙和原则性，而行政诉讼中人民法院一般只对具体行政行为的合法性进行审查，结果造成在这类诉讼中，房地局胜诉居多。诉讼案件虽然审结，但是不能到化解现实社会矛盾的作用。如果法律规定超越一般百姓的认知逻辑，法律的规定自然得不到百姓的理解，更谈不上自觉去遵守，这样的法律不但无济于事，反而还会损害法律的权威，离法治社会的建设越来越远。笔者认为在《上海市住宅物业管理规定》立法修订中，应当对该条加以完善，四点具体建议如下：

第一、业主委员会的备案登记应该体现街道办事处的意志

首先，街道办事处作为一级政府的派出机构，其管辖范围的有限性以及工作内容的特殊性，从而使街道办事处有更多的机会与小区业主直接接触，其对业主的了解不亚于房地产管理部门，就业主是否适合担任业主委员会成员引导化解小区矛盾等更具有发言权。根据现有的法律架构和实践中的实际做法，在小区业主大会成立过程中，街道办事处参与其中，和房地主管部门一起履行指导职责。

其次，在业主委员会备案登记时必须征询街道办事处意见也符合新修订的《物业管理条例》的规定。2007年修订的《物业管理条例》第十六条规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。请注意，这里用的是“和”，不是“或”，正常的字面理解应该是联合办理备案登记，备案登记证书上应当加盖两个行政单位的公章，立法条文中使用了“和”字特别强调了要体现街道办的意见。因此，《上海市住宅物业管理规定》中与条例相冲突之处应当尽快进行修订。在业主委员会的备案过程中体现街道办事处的意志，也是对房地局一权独大的制衡。

第二、业主委员会的备案登记提交的材料应该更加详尽

根据《上海市住宅物业管理规定》第十三条的规定，需要提交备案的材料如下：(1)业主大会会议记录和会议决定;(2)业主大会议事规则;(3)业主公约;(4)业主委员会成员的名单和基本情况。目前，上海市房地产管理部门也均按照该规定收取材料，并围绕前述材料所反映的内容是否符合相关规定进行审核。

笔者认为，仅仅上述四项材料是远远不够的，它无法反映业主委员会的真实选举过程，不利于房地产管理部门对业主委员会的依法成立尽到审查义务。笔者认为，业主委员会的备案登记申报的材料应当加以详实，能够体现业主委员会成立的合法性，其中，必须能够反映出业主委员会成员的任职资格和业主委员会的选举情况。需要增加提交的材料应当包括：1、业主委员会委员缴纳物业费情况的说明;2、开箱验票结果的统计记录;3、其他应当提交的重要材料。长宁区太阳公寓的这起行政诉讼中，原告之所以不服而提起诉讼还有两个理由：一是当选业委会委员全是拒交物业服务费的，而业主大会议事规则和上海市房地局有关规范性文件均有规定，拒交物业服务费不得担任业委会委员;二是开箱验票结果没有超过半数同意，没有表决通过，而被告提交的应诉材料里也缺乏开箱验票的结果的原始记录。连这样重要的材料竟然都无须向房地部门提交，可见法律的漏洞何等之大。

第三、业主委员会备案登记的审查应当既是形式性审查也包括实质性审查

在撤销业主委员会备案登记的诉讼中，房地产管理部门引用最多也最为成功的抗辩理由就是——房地产管理部门只负有形式审查的义务。

根据《上海市住宅物业管理规定》第十三条第二款的规定，区(县)房地产管理部门对依法选举产生的业主委员会出具业主大会、业主委员会备案证明和印章刻制证明。业主委员会应当依法刻制和使用印章。该条文虽然有“依法”二字，但没有明确房地部门的审查责任是形式的还是实质的。笔者认为，房地部门应当负实质审查责任。理由是：其一，如果业主委员会未经房地部门的备案登记就无法取得印章，无法开展活动，房地部门的登记审查行为直接影响了一个法律主体的诞生，这将对小区全体业主的相关物业活动和权利义务产生实质性影响;其二，房地部门具有进行实质审查的能力和条件，因为在业主大会成立过程中房地部门是参与指导的，有条件知道成立过程中最真实的情况。如果让房地部门仅仅负形式审查责任，就不能排除有制造假材料隐瞒真实情况，骗取房地部门备案登记的情形发生。房地部门也一句“我只负形式审查义务，申请者造假与我无关”，把自己的责任推得一干二净。

因此，笔者认为，房地产管理部门在对业主委员会的备案过程中，不仅负有形式审查的义务，还应当包括实质性审查义务。

第四，为防止房地部门拖延办理，在立法中应当规定办理时间

笔者认为，业委会成立后有许多事要去做，房地部门又参与指导成立了业主大会，所以，房地部门办理备案登记的审查时间不宜过长，也无须很长，给予20个工作日足够了。

综上所述，对此次《上海市住宅物业管理规定》的修订，针对第十三条的规定，笔者提出以下修订建议，供立法部门参考，更希望被采纳：

第十三条(建议稿) 业主委员会自选举产生之日起三十日内，持下列文件向区(县)房地产管理部门备案：(1)业主大会会议记录和会议决定;(2)业主大会议事规则;(3)管理规约;(4)业主委员会成员的名单和基本情况;(5)物业公司出具的业主委员会成员交纳物业服务费的情况;(6)原始的选举投票的开箱验票统计记录的复印件;(7)其他备案登记机关认为应当提交的材料。

区(县)房地产管理部门必须征得街道办事处同意才能办理备案登记。

区(县)房地产管理部门应当对业主大会是否依法成立进行审查，对依法成立的业主大会予以备案登记。

区(县)房地产管理部门应当在收到申请材料之日起20个工作日内作出是否予以备案登记的决定。

(本文共同作者：罗欢，原载于《现代物业·新业主》2009年09期总第127期)