从上海龙柏地区看中国社会转型期的物业管理

前言

上海市闵行区龙柏地区物业总建筑面积为413万平方米，其中商品房项目44个、约197万平方米;售后公房及动迁房项目35个、约216万平方米。售后公房及动迁房占总面积的51%。物业小区79个，符合成立业主大会条件的75个，已成立业主大会50家,占符合成立条件的67%。物业管理公司39家，企业资质符合国家一级4家、二级8家、三级27家。79个小区中2000年以后建造的有20个，占总量的25%;1990年-2000年建造的59个，占小区总数的75%。

2006年10月，上海市组织部牵头进行物业管理党建联建工作，并印发《上海市加强社区物业管理党建联建工作若干意见》。2007年，上海市房管局牵头住宅小区综合管理联席会议制度，并通过上海市政府转发《上海市加强住宅小区综合管理三年行动计划(2007-2009年)》，龙柏街道被列为首批试点街道之一，在试点中取得了很大成绩，促发笔者于2008年写成这篇文章的初稿(编者注：作者时任龙柏房管办事处主任)。当时，尽管龙柏地区的物业管理历史欠账较重，但地方政府重视物业管理工作，龙柏房管办事处积极配合当地政府做好相关工作，并多次做物业管理经验交流发言。

2009年，闵行区从地方发展规划考虑，为了发展新建成的虹桥交通枢纽商务区的功能，取消了龙柏街道建制，新设新虹街道建制，原龙柏街道管辖区域一拆为三，分别划给了闵行区七宝镇、虹桥镇和新虹街道。同年，笔者调任其他部门。为了分享龙柏街道期间形成的一些物业管理经验，且经修订后于2011年4月1日开始实施的《上海市住宅物业管理规定》和本文一些观点一致，故出此文和大家共勉。

壹、背负沉重历史包袱的居住小区

一、居住小区的历史沿革与社会快速发展引发现代住宅小区功能缺损的内在矛盾

我国的改革开放起始于1978年，至今历经30多年。1980年代，所有国有土地上的房屋都属于公有性质，只有通过国家或单位分房的单一途径取得房屋使用权。1990年代，城市化道路成功转型，经济改革取得重要进展。我国政府提出了房屋私有化改革的发展方向。为了支持城市发展，建设高架、轨道交通和许多大型基础设施，大量城市居民被迁徙到当时的城乡结合部。同时，房屋私有化的出现使当时先富起来的一部分人把房子买在了城乡结合部。龙柏地区的大量居住小区是在这种历史背景下形成的。房屋私有化出现后，1990年代房屋销售经历了一个从少人问津到房价先涨后跌的过程。2000年房价开始复苏，2003年至今房价涨幅很大。2000年以后，有利可图的预期使开发商在龙柏地区有限的土地上建造了一些微型楼盘。

1990年代是房屋大开发阶段，房屋建造的质量、配套设施以及规划都不符合现有的建筑标准。当时建造的小区大都是开放型的(即小区不封闭)，随着社会的转型，治安情况开始恶化，小区的安全性和减少管理成本支出要求封闭小区，增加技防设施设备。居住小区原有的配套设施设备，如机动车和非机动车车位随着车辆的增加，配备明显不足。人口老龄化时代的到来，要求有老年活动场所，养老场所等。法律的滞后使改变上述情况难度很大，甚至要付出代价。如：景丽苑小区在非机动车库配备不足的情况下，业委会未召开业主大会会议就增加了非机动车库，被业主举报为违法搭建;龙柏地区许多居住小区缺少标准化老年活动室，即使居住小区内能够找到空地，政府也愿意出资建造，但只要有一人反对进行举报，按照现在的相关法律，老年活动室就属于违法建筑，必须进行拆除。

上海市景丽苑小区

二、现有小区的物业管理面积小导致物业管理成本上升，经营困难

龙柏地区各居住小区的物业管理面积的现状是：79个小区中面积在1万平方米以下的有9个，即，和兴龙柏小区(5,620平方米)、金铃公寓(9,948平方米)、新悦公寓(8,624平方米)、龙兴苑(6,343平方米)、龙柏二村169-198号(9,514平方米)、龙柏二村242-253号(6,105平方米)、康德公寓(9,887平方米)、复华苑(7,660平方米)、复泰景苑(4,635平方米);管理面积在1万平方米至2万平方米的有10个;2万平方米至5万平方米的有29个;5万平方米至10万平方米的有20个;超过10万平方米的仅有11个，其中面积最大的是金汇华光城(15.3万平方米)。

按照2005年10月1日实行的《上海市住宅物业服务分等收费标准》测算，居住小区在面积达到或超过10万平方米时，有10%左右的盈利;5万平方米至10万平方米，在开源节流的高效管理下，能够做到不亏损或微有盈利;5万平方米以下的，绝大多数亏损。

三、物业管理费低、经营成本高、历史遗留问题多、部分小区无法成立业主大会等问题引发居住小区无物业管理隐患

龙柏地区管理面积在5万平方米以下的居住小区有48个，占总数的60%。而管理面积在1万平方米以下的就有9个小区，去掉当时正在动迁的康德公寓还有8个。

龙柏二村169-198号和龙柏二村242-253号分属龙柏二村一居和龙柏二村五居，现都由上海市莘森物业管理有限公司(下文简称“莘森物业”)管理。存在的问题是，尽管两个小区分属不同地块但地下管网等配套设施相连;业主要求成立业主大会的呼声高，不成立不符合法律精神且部分业主不断投诉，成立则可能使历史遗留问题集中爆发而街道主管部门没有好的解决对策，且会引发新的无人管理危机。街道主管部门和周边的几家物业管理公司都进行过协商并让他们作出成本测算，物业管理公司测算后表示面积小，成本高，不赢利，加之历史遗留问题多，甚至表示不愿意代管。

金铃公寓、新悦公寓、龙兴苑是2000年后建造的小区，现由莘森物业管理，也都未成立业主大会。和兴龙柏小区由管理龙苑小区的上海祥茂物业管理有限公司(下文简称“祥茂物业”)代管，祥茂物业已明确表态，如果龙苑业委会把他们“炒掉”，他们同时放弃和兴龙柏小区的管理。复华苑由未取得资质的上海家宜物业管理有限公司(下文简称“家宜物业”)管理。

复泰景苑业主大会成立到最后一步时，当选的业委会委员意识到，由于现有的物业服务企业是开发商聘请的，虽亏本但有开发商贴补物业管理公司损失，物业管理仍可经营下去。业主大会一旦成立，开发商就不愿补贴物业管理费不足部分，业委会在市场上聘请不到物业管理公司，本小区就面临着没有物业管理公司管理的风险。因此选举出的人员选择了不出任业委会委员，业主大会解散。管理面积在5万平方米以下的小区，尤其是1990年代初建成的小区，大多没成立业主大会，由前期物业管理公司继续管理。很多经营亏损的物业管理公司想要撤离小区，但按照上海市相关法规，对没成立业主大会的小区物业服务企业不能随意撤离。

贰、困境中挣扎的物业管理公司

一、物业管理公司的历史沿革及管理职能的转变

传统体制下的物业管理公司以房屋维修为主。“谁建设，谁管理”是我国实行物业管理的雏形。企业建造的房屋由单位的房管科管理;开发商建造的商品房，由建设单位的物业管理部管理;政府单位建造的房屋由房地局下属的房管所管理。早期的物业管理仅仅是房屋的维修，没有现在的保安、保绿和保洁职能。直到现在，延续下来的部分企业自管房(又称“系统房”)和军产房物业管理仍是以房屋维修为主。房管所属于政府职能部门，代表国家行使分配房屋的权力，被老百姓形象地称作“房老虎”。房管所当时的主要职能是房屋的行政管理和房屋维修。随着政府职能的转变和企业改制的推进，房管所被转制为国有企业性质的物业管理公司，房屋的行政管理职能剥离给现在的各行政区域房管办。1990年代初，国有企业改革深化，企业形式多元化，部分物业服务企业试点改革为股份制公司，龙柏地区的莘森物业和申华物业就是由老的上海县房产改制后派生出的两家私有股份制物业服务企业。

旧有体制下的物业管理公司主要从事房屋维修工作，保洁及小区安全维护等其他事项由居委会代为管理。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中规定了居委会的文教卫生和治安保卫职能。现在上海市还有直管公房(包括系统公房)小区在由所属居委会代收保安、保洁费用，居委会和物业管理公司共同管理共用部位的卫生和公共秩序维护。

1981年，深圳率先从香港引进了现代意义的物业管理。1995年，上海出现了第一家由香港物业管理企业和上海一家房管所合资成立的物业管理公司，标志着上海现代意义的物业管理公司出现。现代意义的物业管理公司被定性为从事共有部位的管理，即主要从事共有部位环境保洁(简称保洁)、绿化修剪和保养(简称保绿)、公共秩序维护(简称保安)、共有部位的维修(简称保修)以及在居住小区设立管理处进行日常接待(简称管理)。这和传统意义的物业管理公司的服务内容是不一样的。物业管理公司的主体地位改变了，服务内容扩充了，但是，直到现在上海公房小区的物业管理费仍是1990年代的政府定价。经房管部门调查，现阶段90%以上仅管理公房小区的物业管理公司主业收入亏损。

1997年，上海市出台了第一部规范物业管理的地方法规，即《上海市居住物业管理条例》，这部法规首次规定了居住小区要成立业委会。2004年，上海市人大对这部法规进行修订，即《上海市住宅物业管理规定》，修订版本把“成立业委会”修改为“成立业主大会，由业主大会选聘物业服务企业”。业委会的出现标志着建管分离时代的到来。业主大会出现后，大量物业服务企业开始通过招投标，不断从市场上获得楼盘进行物业管理，使得部分物业服务企业脱离“母体”后茁壮成长并不断强大起来。房屋出售并交付使用面积达50%以上或者首套房屋出售并交付使用满两年的，业主或开发商须申请成立业主大会。业主大会成立前，由开发商聘请物业服务企业管理，5万平方米以上的小区必须招投标，5万平方米以下的小区可以议标。业主大会成立后，由业委会代表全体业主选聘物业服务企业，并和选聘的企业签订物业管理服务合同。

二、社会转型期各类型物业管理公司面临的困境

现代物业管理公司形成的主要来源是房管所转制的物业管理公司、房产开发商派生的物业管理公司、外资物业管理公司、合资物业管理公司以及市场经济下形成的私有物业管理公司。

(一)劣币驱逐良币

2007年底龙柏地区有42家物业服务企业，2008年初撤出2家，之所以有人接盘，是基于政府即将对公房和动迁房小区有一定补贴的预期，如果预期迟迟得不到实现，龙柏地区可能会出现无人管理的楼盘。40家物业服务企业中，家宜物业是原开发商下属，且仅管理同一开发商开发的复泰华庭和复华苑两个微型楼盘，因达不到管理面积和技术人员的标准，现在还没有取得物业管理企业资质。按照国务院和上海市的《物业管理条例》，未取得资质的物业服务企业不得从事物业管理。因为小区面积小、管理成本高，物业管理公司在业主大会成立前有开发商补贴，成立后得不到补贴，服务质量进一步下降。现在的情况是如果家宜物业不管，没人愿意接盘，有人管总比无人管好，出现了法律和现实的悖论。

“便宜没好货”的经济学理论运用到物业管理服务中，就是好的物业服务企业规模大，技术人员多，技术能力强，人员工资高，成本高，要求的物业管理费高;差的物业管理公司，规模小，人员少，聘请的是一些下岗再就业人员、协保人员和没有技术的外地来沪人员，成本低，服务质量差，要求的物业管理费低。而后者和业主降低服务费的要求一致，在选聘物业服务企业时就会导致好的物业服务企业落标，差的中标。这就是物业管理中的劣币驱逐良币现象。

(二)成本怪圈

物业管理材料成本、人工成本(目前上海最低工资已涨到1,280元/月)一涨再涨，物业服务企业是劳动密集型产业，大部分小区业主大会一成立，物业管理费不涨反跌，物业管理公司只好靠压缩人员，降低服务标准和质量，力争维持原状。甚至在龙柏地区几个历年多次被评为各种荣誉的优秀物业管理公司也出现了这种情况。华泰物业管理有限公司管理的华光城小区面积较大(在龙柏地区是最大的)，为节省开支，管理人员由原来的7人减到现在的4人，物业经理仍感到难以为继。鸿喜物业管理有限公司管理的鸿喜花园、新明星物业管理有限公司管理的新明星花园，业委会一经组建，物业管理费往下调整，两公司不得不减少了保安、保洁、维修等基础服务人员，管理质量、服务水平不可避免地下降。这和随着社会变革，老百姓对改善居住生活质量的预期不断增加，老百姓对物业管理公司的要求不断提高的社会发展进程成为一对矛盾。

(三)旧体质的惯性

龙柏地区管理物业面积最大的企业是莘森物业和申华物业两家，都是在1990年代老房管所初次试点改革中生成的——由于老的管理体制沿革至今，物业管理公司通过自身力量不能理顺旧体制，不能适应现代物业管理要求，物业管理服务仍停留在旧有经验和水平上，旧有管理路径依赖成为其物业管理状况积重难返的主要原因之一。如果龙柏二村、三村、四村、五村、六村、七村成立业主大会后“炒掉”物管，两公司管理的大量微型楼盘将处于无人管理状态，更何况没有赢利预期，新的物管不会进来。这些地区的物业管理费低，收缴率低，困难群体多，“两劳”人员(编者注：即劳动改造人员和劳动教养人员的简称)多，历史遗留问题多。这两家公司在楼盘开发时已经进驻，比较了解老化的设施设备状况和小区居住人员情况。以上所述造成了这两家物业管理公司处于留与不留的两难境地。

龙柏地区除了这两家公司外，还有多家老房管所转制的物业管理公司，如永乐物业管理有限公司、遵义物业管理有限公司、新长宁物业管理有限公司等等，旧有体制沿袭来的公司大都存在旧有管理路径依赖，小区的老化加剧了矛盾。

(四)规模竞争导致的恶果

在市场经济下，物业管理公司只有通过企业资质升级来壮大和巩固自身发展。为扩展地盘，即使亏损也在所不惜，一旦有业主大会成立，物业管理公司之间恶性竞争楼盘。一是造成地区不稳定，二是误导不懂物业管理行业知识的业主，使其认为物业管理公司赢利大，要求降低物业管理费。物业管理企业实现资质升级后，又开始不惜代价地扔掉不盈利、甚至微盈利的楼盘。圣维仕物业管理有限公司以前管理沪中等小区，资质升到一级后，扔掉了在龙柏地区管理的所有小区，改接一级资质允许的商务楼和可以较多赢利的高档楼盘。已从龙柏地区撤离的巨星物业管理有限公司，以前在航华地区管理4个小区，曾力争获得不赚钱的动迁房小区物业管理，资质升级后，就扔掉了其在航华地区接管的最后一个小区——永兴小区。管理丹桂南苑的锦润物业管理有限公司，曾经以主动降低物业管理费为代价，通过竞标的形式接管了该小区，不到一年时间，该企业就以管理成本上涨、小区移交资料不全、业委会配合度不如意、历史遗留问题尤其是设施设备的维修问题难以解决、部分业主刁难甚至不交物业管理费等原因，想要退出这个小区的物业管理。物业管理公司之间的恶性竞争，导致企业管理始终不上规模，甚至经常出现物业管理公司和业委会恶意串通，损害业主(居民)的直接得益，造成业主、业委会、物业管理公司之间的互相猜忌。

叁、仍不成熟的业主自治组织

一、业主自治组织的发展轨迹

“业主”概念是房屋产权私有化的产物。只有买下房屋并且产权证上有名字记载的居住人才能被称作业主。近几年来，随着房屋销售势头的猛进，以及大量的原仅有房屋使用权的物业被购买为产权房，法律意义上的业主开始大量出现。1997年的《上海市居住物业管理条例》首次对业主和业委会作出了规定。当时的业委会是权力机构，有着超越全体业主的决策权，即业委会不经过业主共同决定的同意可以使用维修资金，并且可以用维修资金进行保值增值的投资。当维修资金被挪用、乱用等现象爆发后，2001年1月1日出台《上海市商品住宅维修基金管理办法》，对维修资金的管理和使用做了限定。航华地区一业委会主任用维修资金炒股赔掉被发现后，由于法律法规政策的滞后，最终无法对其进行处理。之后，虹中小区第一届业委会主任乱用维修资金，在各方的不断努力下，这个案件被报送到全国高院，最后以该业委会主任被判刑六年告终。直到现在，龙柏地区乃至全国成立业主大会的小区，维修资金、特别是业主大会的收益监管困难，挪用、乱用、惜用、滥用现象时有发生。

2004年上海市人大修订了《上海市居住物业管理条例》，修订后称为《上海市住宅物业管理规定》并于当年11月1日开始施行。该《规定》修改了业委会的权力，业委会变更为业主大会，业委会是业主大会的执行机构，动用维修资金和选聘物业管理公司等重大事项必须经本小区2/3以上业主同意才能执行。

2007年10月全国人大制定的《物权法》出台，国务院颁布的《物业管理条例》也进行了修改，增加了地方政府(镇、街道)对业主大会的约束。《物权法》对业主、业委会、业主大会和使用维修资金进行了新的规定。业委会的选举、物业管理公司的解聘、选聘、业主大会议事规则和小区管理规约等重大事项经过面积且得票权数(人数)达到1/2以上通过。动用维修资金须经过面积且得票权数2/3以上通过。《物权法》根据老小区普遍缺少配套设施设备的实际情况，赋予了业委会经过2/3以上面积且得票权数通过后对小区内的配套设施进行重建和改建的职责。但一直没有相应法律、法规、政策对重建、改建的报批手续作出规定。

2010年12月，上海市人大常委会对《上海市住宅物业管理规定》进行修订并通过，新修订的法规于2011年4月1日开始执行。新法规明确了地方政府对业主自治组织的属地化管理，即由街镇负责业主大会的组建和业主委员会换届，街镇工作人员任筹备组组长，业主大会成立后到街镇备案，街镇要对组建业主大会过程中出现的矛盾以及物业管理的其他矛盾及时调解。区县要建立住宅小区综合管理工作制度，街镇应当建立本辖区住宅小区综合管理工作制度。

业委会、业主大会从产生到现在历经10多年时间，其法律、法规、政策的变动没有间断过，一方面，说明政策在不断完善;另一方面，政策的不稳定性使非专业人员的业主和业委会无所适从。

二、业主自治组织优劣决定小区是否善治

2004年之前，龙柏地区居住小区成立的业主大会仍然不多，《上海市住宅物业管理规定》出台后，业委会变更为业主大会，一是政府部门对业主大会的组建比例有了硬性规定，二是业主要求成立业主大会的呼声越来越高，三是老小区设施设备老化，必须动用维修资金才能改善居住状况，这些条件迫使业主大会加快组建。2004年至今，业主大会大量组建，业主委员会换届增多。随着社会的发展和居住小区功能的转型，业委会的作用越来越彰显出来。

业委会如果能够正确引导业主配合物业服务企业和居委会做好小区工作，即使有问题，居住小区仍然和谐稳定，反之，小区将始终处于动荡不定，甚至出现业主斗业主的混乱局面。华光城小区业委会组建后积极发挥作用，充分和业主沟通，对小区内上下水管、垃圾厢房、防盗门进行改造，对物业管理公司保安、保洁等基层优秀人员予以奖励，没有一个业主反对。由于华光城业委会、物管、居委会“三驾马车”配合得好，该小区成为龙柏地区的一个样板。龙柏公寓是1990年代初建造的商品房小区，几届业委会都能够模范履行职责，业委会对小区内的部分业主不交物业管理费、停车费，违章搭建等现象，一趟一趟不厌其烦地上门做工作，甚至动用法律武器起诉屡教不改、态度恶劣的业主以示警告，小区内正风抬头，歪风邪气遏止，靠管理出收益，小区停车费收益增加。业委会按照程序操作，利用共有部位收益对小区共用部位进行了大量改造，新建儿童乐园，把一个老小区装扮成繁花似锦的居住花园，就连原先卖掉房子的人在外面居住一段时间后又把房子买回该小区。业委会的努力工作赢得了本小区绝大多数业主的支持和赞扬。

业委会成员如果私心膨胀，对居住小区的伤害也是致命的。某小区业委会成员包括主任在内参股入股物业管理公司，私自入账维修资金，业委会不征求广大业主意见，对共用部位的维修不走程序，自我决策用掉了100万元维修资金。业主反应很大，一些不明真相的业主被鼓动，小区内还成立了维权工作小组。后来，启动业主大会换届改选工作，由于小区内派别林立，小字报大字报满天飞，大家互不信任，互相指责，换届选举工作开展困难重重。小区上访投诉不断。龙柏地区有一家2004年建成交付的小区，自2006年业主大会成立后该小区的矛盾层出不穷。一成立业委会就想炒掉原物管，选一家自己的新物管。而原物管经过几年的管理有一定的群众基础，得到部分业主的支持。于是，业委会内部、业主和业委会之间、业主和业主之间关于是否选聘新物管的大战爆发，相互指责甚至谩骂，个人投诉，联名投诉、上访不断。

尽管业主大会成立后引发了许多矛盾，如业委会过度维权，业委会和物业管理公司、居委会、业主甚至业委会内部发生矛盾，但通过加强对业委会的引导和培训，通过物业管理党建、联建的介入，龙柏地区的大多数业委会在小区建设中能够发挥作用。

三、业主自治组织无法克服的自身障碍

现任的业委会成员年龄普遍偏大，尽管他们热心公益事业，自愿为小区奉献，但社会转型中，居住小区的复杂性和管理的专业性使他们感到力不从心。

业委会成员随意离职。一部分业委会成员在工作中遇到困难和压力，不被业主理解甚至受到刁难，选择离职，甚至全体辞职;一部分成员，当选时间不长，房子卖掉后不再是业主;一部分成员甚至主任，经常性地出差、出国，无法正常开展工作。部分居住小区业委会组建、换届时间不长就变更业委会，不但不利于开展工作，还增加了政府的工作成本，增加了小区的震荡。

业主大会主体缺位。业主大会由本小区内的全体业主组成，业主大会是权力机构，业委会是执行机构。现实情况是业委会征求业主意见时，大多数业主漠不关心(既不表示同意，也不表示反对)，而一旦业委会执行方案时，一部分业主就会坚决反对或表示不知道。同时，确有个别业委会玩弄花招，滥用维修资金损害广大业主权益。

业委会成员业务知识欠缺且不连贯。一届业委会成员上任后经过不断培训和自我探索逐渐熟悉了物业管理相关知识，换届或变更业委会后，新人又要重新经历这个过程。业务的不精甚至不懂，造成业委会成员往往达不成共识，甚至相互不信任。作为重要的物业管理市场主体之一，业委会(物业管理服务的买方)的不成熟导致无法与物业管理公司(物业管理服务的卖方)正常谈判，影响了物业服务行业的发展，甚至影响到物业管理行业市场规则的建立。

肆、龙柏地区物业管理如何应对社会转型

一、处理好管理、服务与执法的关系

(一)综合管理联席会议制度

社会转型，城市转型，居住小区也发生了转型。以前的住宅小区强调单一的居住功能，现在的小区不仅仅具有居住功能，还涵盖了经济、文体、教育等多种功能，小区内有商店、学校、医院等多种配套设施。尤其是新建小区还有多功能会所、游泳池、网球场等。小区内涉及水、电、煤气、电信、有线电视、电话、规划、房地、公安、工商、税务、绿化、消防、食品、卫生等至少二十个行政管理部门(按照《上海市三年行动计划》的统计)。现代意义的物业管理是小区内共有部位和设施设备的管理，它涉及到以上提及的所有部门，所以必须要把物业管理放在社区综合管理的角度统筹考虑。

在市、区、街道(镇)建立三级社区综合管理联席会议制度，对社区内居民反映突出的综合问题进行会诊后下药。鉴于业主大会决策的松散性和随意性，建议在居住小区内建立居民区党总支领导下的小区综合管理联席会议，由业委会、居委会和相关职能部门共同会诊小区内的重大问题、重大事项，根据会诊结果，帮助业委会决定是否召开业主大会会议，作出例如动用维修资金、如何选聘物业管理公司等重大事项的决议，从而保证业主大会会议的顺利召开。2007年5月上海市府颁布的《上海市加强住宅小区综合管理三年行动计划(2007-2009年)》对建立综合管理联席会议做出了明确要求。2011年4月1日开始实施的《上海市住宅物业管理规定》已经以法规的形式明确了区、街镇应建立住宅小区综合管理工作制度。

(二)服务中的情、理、法

随着社会的转型，政府部门的职能也发生了转变。政府的管理和执法要充分体现以人为本，服务贯穿于管理和执法全过程。单一的管理和执法只会造成物业管理公司、业主或业委会的反感和对抗情绪，不利于解决问题。政府部门也要学会逆向思维，从被管理者和被执法者的角度考虑问题，学会尊重他们，帮助他们，指导他们，至少让他们从思想上认可，才能起到良好的管理和执法效果。如，原龙柏房管办对物业管理公司和业委会进行工作检查时，不但要指出他们存在的问题，还要提出一些建设性的指导意见。组建、换届及变更业委会后，要及时进行业务指导。参加小区综合管理联席会议，做到事前指导。执法前先要和执法对象充分沟通，尽量避免执法过程中形成对抗，增加执法成本。

(三)兼顾长远和眼前，兼顾多数人和少数人

各种利益主体博弈的结果形成了社区利益。以往经验，政府部门注重的是长远利益和多数人利益。现在，我们要敢于放弃已有经验，住宅小区的复杂性和利益的多元性要求我们学会兼顾不同主体的利益，要从沟通中寻找利益平衡点。例如，景丽苑车棚的搭建遮挡车棚旁边一户业主的阳光并对其住家安全造成一定影响，在没有充分沟通和适当补偿的情况下，符合大多数人利益的车棚成了违法搭建。航华敬老院装修以及空调外机热量的排放影响到了敬老院旁边一幢楼业主的居住生活质量，尽管符合多数人(老年人)利益和长远利益(老龄化社会的到来)，但事前没有和这幢楼业主充分沟通，装修遭到了业主的强烈抵制。地方政府以及业委会、居委会等基层组织在做出重大决定前，先要和不同的利益主体进行事前沟通，在协商一致，形成共识后实施具体方案，将更能确保居住小区的长治久安，利于形成居住小区的和谐稳定。

二、物业管理市场化和适度行政干预

市场经济的核心是自由竞争。市场主体的目标是自身利益最大化。住宅小区的经济主体是物业管理公司和业委会，消费主体是所有业主和居住人。物业管理公司、业委会和全体业主(包括居住人)都是理性人，都会努力实现自身利益的最大化。物业管理公司的恶性竞争，业委会的违规动用维修资金，业主的非理性维权(包括乱搭建、群租、敲承重墙、不缴物业管理费等)，都是自身利益最大化的表现。政府只有从小区综合管理的角度适当干预，创立一定的游戏规则，才能使市场主体做到公平、公正、公开、有序竞争。计划经济的路径依赖和改革不彻底的遗留体制等也需要政府有所作为。如制定物业管理指导意见，召开居住小区综合管理联席会议，引导物业管理公司理性竞争等。政府职能的转变要求各部门抛弃本位主义和克服旧有体制下把管理职责人为限定在小区之外的惯性依赖，围绕小区的实际需要，深入小区，服务小区。如：绿化部门对小区内绿化布局的改变，做硬绿化增加停车位的手续，绿化种植、修剪的技术标准作出相应规定。卫生部门对屋顶水箱清理的技术要求、公安部门对如何加强居住小区的安全防范工作、城管部门对如何制止小区内乱设摊点现象等经常指导、帮助和配合，而不是把一切责任推给物业管理公司。

龙柏街道设有物业管理工作联席会议、物业管理公司经理联席会议和业委会主任联席会议三种联席会议。以前也分别制定了居民区党总支、居委会、物业服务企业和业委会如何在物业管理中发挥作用和选聘物业管理公司等五个指导意见。随着各种物业管理法律法规的不断完善，也要根据大法修改和完善、制订针对龙柏地区实际操作的物业管理指导意见。联席会议可以发挥物业管理主体的积极性，调动他们的热情，共同制订一些规约，共同遵守。如：物业管理公司之间的相互检查、评比制度;相互学习、交流制度;相互教育、帮助制度，开展一些技术比武，帮困比赛等活动。以活动为载体，调动物业管理公司之间比服务内容的规范，比服务质量的优良。业委会之间沟通如何确保在小区和谐情况下用好维修资金，使居住房屋保值增值;如何和业主沟通好，发挥业委会的引领作用;如何和地方政府部门、居委会相互配合营造小区良好的环境、和谐安逸的居住氛围。

业委会从产生开始就不是一个正常的市场主体，它既不是法人，又不是社团组织，它在法律上至今没有名分，因此，政府部门对业委会进行有效管理和约束比较困难。实际上，业委会在住宅小区管理上又有着举足轻重的地位，对物业管理公司的监管、维修资金的使用，甚至住宅小区设施设备的调整等重大事项，在业主大会主体虚位的情况下，业委会的决议起着非常重要的作用。现阶段的业主大会存续状态决定了政府部门需要主动跟进，正确引导，才能使业主大会向着有利于小区秩序稳定，有利于小区历史遗留问题解决，有利于小区文明创建的方向发展。据上海市、闵行区信访资料统计，业主、业委会和业主大会的矛盾正在上升为现阶段的主要矛盾之一，而龙柏地区这方面的矛盾爆发相对较少，验证了政府介入的正确性。

伍、探索物业管理党建联建工作

加强物业党建联建，建立物业党支部、业委会党支部、居委会党支部和社团党支部、楼群党支部，实现党在居民区的全覆盖，充分发挥居民区党总支的政治引领作用和居住小区全局的宏观掌控作用，形成以居民区党总支为核心的“N位一体”格局。

居民区党总支成员由是党员的业委会主任、物业经理、居委会主任、社区民警或房地等其他职能部门的党员参加，遇讨论小区建设的重大事项，非党员的业委会主任、物业经理列席。居民区党总支要充分发挥小区综合管理联席会议的作用，遇事谋划在先，预则立。如停车位的增加，车棚的改建、扩建，绿化布局的改变等等是关系到业主利益并需动用维修资金的重大事项，要在小区综合管理联席会议上研究形成统一意见，并在小区内广泛征求业主意见后，经多次反复，待时机成熟业委会组织召开业主大会会议，让业主行使自身权利，这样业主大会会议召开成功的概率将大幅度提高。

把联席会议议事制度化，业委会收集业主意见后提问题，物业服务企业拿方案，会上对做什么、做不做、为什么做、由谁做、怎样做加以讨论，可以邀请相关政府职能部门参加把关，共同拿出意见。一旦决定做，要分头开展工作：业委会通过业主党员、业主代表;居委会通过楼组长、志愿者;居民区党总支通过党支部、楼群党组、群团党组等基层细胞在小区内发动宣传攻势，绝大多数人(包括业主、居住人)形成共识后，再由业委会发征询单，召开业主大会会议，确保2/3建筑面积和得票权数的通过。

物业党建联建把松散型的小区综合管理联席会议制度和紧密型的党组织架构相结合，从制度上形成对物业管理公司和业委会的约束，为现阶段解决业主大会的主体虚位性和物业管理公司利益最大化的市场缺陷找到一个突破口。

居住小区内业主大会的建立，重大事项的决策实际上是一个民主集中的过程——先民主，广泛收集各种意见，再集中，对合理、合法性进行论证，再民主，广泛征求意见，然后根据少数服从多数的原则再集中，最后作出重大决策。小区内存在不同利益主体的不同利益诉求和冲突、意识形态冲突，很难达成统一意见。在整个过程之中，要充分发挥党组织的基层“细胞”——个体党员的作用，每一个党员既要自己做好带动，还要发动群众参与，共同做好小区工作。进行发挥党员模范作用的各种探索：为党员设岗，如治安巡逻员，通过志愿者解决物业管理公司成本高，人员不足，小区管理不到位问题;对小区内的重大事项，都可以围绕具体事项建立临时党支部，如业委会组建、换届临时党支部，旧小区改造临时党支部等。通过党员参加活动，凝聚一批群众。

物业管理公司基层人员的工资水平始终徘徊在上海最低工资标准的左右。据调查，保安、保洁和维修人员工资水平在上海市最低工资标准附近，老的居住小区物业经理工资也不高。物价水平上涨，待遇低下留不住人。物业管理公司基层人员流动频繁造成小区安全隐患。用物业党建联建机制调动物业管理公司党员和业委会党员积极性，经业主大会通过拿出部分共有部位收益资金对物业管理公司基层表现突出的优秀员工予以奖励，让基层员工产生对小区的归属感。

龙柏街道大部分业委会成员是不拿津贴的，即使有津贴，一般一人300元/月左右，纯义务或半义务劳动，当劳动成果不被承认或遇到困难时，大多数业委会成员选择退缩。开展物业党建联建，通过建立居民区党总支领导下的业委会党支部，从党内对业委会提出要求，帮助、监督业委会开展工作，确保业委会的相对稳定性。

强化物管、业委会、居委会的物业管理相关法规的培训，制订化解物业管理矛盾的奖惩制度，通过政府购买服务的形式，引进物业管理工作室等第三方中介组织帮助居民区基层组织解决物业管理难题。首先是对居民区党总支书记和居委会主任的业务培训和考核。党总支书记是居住小区的核心，对重大问题的把关要求必须懂得业务知识。《物权法》和相关政策法规赋予了居委会对业委会的指导监督权，不懂业务知识使权力空设。况且据统计80%以上小区矛盾涉及物业管理。据此，不但要对他们进行业务培训还要把物业管理状况、化解矛盾情况作为年终考核的重要依据。其次，业委会依法维护全体业主的产权，监督物业管理公司工作。业委会不懂业务，不按程序操作，必然会激化矛盾，引起业主的上访，并且无法对物业服务企业有效监督，或者私心膨胀时损害业主利益。对业委会的培训要注重方式方法，以案例分析明法，以典型事例明理。在实际中，部分物业管理公司技术力量薄弱，如马桶维修十几次仍不能解决问题，不断遭到居民投诉。物业管理公司要想生存下去必须提高服务质量和水平。一是通过取得上岗证的方式进行培训;二是企业对员工的培训投入;三是政府买单的救助岗位培训。对居委会、物业服务企业和业委会要定期检查，把检查结果与居委会的绩效考核挂钩，与物业管理公司的资质评定、诚信档案、项目招投标和项目评优相结合，与业委会的各种评优相连接。通过政府购买服务，以建立社区物业管理工作室的形式，培育独立的民间物业管理中介组织，人员由社区律师、有物业管理经验的人员及业内志愿者组成，逐步引导由政府主导的社区物业管理向市场提供服务的物业管理过渡。

陆、政府部门的其他服务工作

从经济学的角度看，物业服务实际上是一个准公共产品，物业服务具有“非排他性”，即物业服务消费具有“搭便车”现象。由历史原因和政策原因造成的老旧公房小区、农民动迁房小区和一些规模较小的商品房小区(一般在5万平方米以下)，单靠物业管理公司的努力，无法实施正常的物业服务。地方政府要根据实际情况，通过政府、业主和物业管理公司共同管理小区的形式(即“物业共建”)，建立一定的考核标准，物业服务企业提高服务水平，业主养成交纳物业管理费的习惯，政府部门可以以奖励的形式补贴一部分物业管理费，以确保这类小区物业服务的延续性，小区物业服务质量不降低。

通过政府监管、社会评价、舆论监督等各种形式，形成物业管理的长效的监督管理机制。一是重视社会监督。通过市民巡访团，物业管理行风监督员、测评员以及社会评价机构对物业管理行风进行监督。对查出的问题逐一梳理，认真整改。二是加强职能部门监督。各职能部门要围绕自己的职责经常深入小区检查，帮助居住小区各主体克服困难，解决问题。三是认真对待群众监督。对群众反映的问题要实地考察，调查研究，把调查结果及时和当事人反馈，形成畅通的沟通渠道。通过社区评价、群众评判和科学评定，形成物业管理的长效监督管理机制。

近十年来，尽管出台了很多物业管理方面的政策、法律和法规，但没有实施细则，可操作性差。如前面提到的《物权法》赋予业主一定权利，但和实现这种权利对接的相关内容，迟迟没有出台。对专业术语的法律解释少，甚至没有，经常形成歧义。如：《上海市住宅区物业管理规定》中的“建筑物、构筑物”，“结构相连的违法搭建”等专业术语解释至今没有一个权威说法，造成基层工作人员的管理难、执法难。市场经济就是法治经济，用法治为经济保驾护航，社会转型期，相关法律、法规的完善和可执行性显得尤为重要。

(原载于《现代物业·新业主》2011年第09期/总第199期)