维修资金集中管理模式的问题及对策

住宅专项维修资金的强制集中管理模式虽然不符合现行的法律法规，但是却有其现实合理性，在当前社会发展阶段，集中管理与分散管理相比还是利大于弊，有关规定应该及时修订，正视社会现实，同时对集中管理行为进行规范。

住宅专项维修资金(简称“维修资金”)，是指专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金。维修资金被称为房屋的“养老金”，因此其管理成效直接关系到业主的长远利益。笔者曾参加过某市维修资金的审计，虽然审计结果表明，维修资金的运行是安全的，但是笔者也发现，现实中维修资金的管理模式与法律的设定有所不同，法律与现实之间存在一些脱节，并由此引发了一些问题。

我国住宅维修资金的现状

自1998年住房改革起，为了保障住房售后的维修管理，维护住房产权人和使用人的共同利益，我国住宅小区开始归集维修资金。到目前为止，根据各地区公开媒体报道进行测算，全国的维修资金总额估计已经在数百亿元以上。根据经济发展情况测算，东部沿海发达的地级市维修资金普遍在10亿元以上，而上海、深圳等城市的维修资金规模均在数百亿元。

如此庞大数额的资金，其管理和使用方式直接关系到资金的安全，影响到业主的切身利益。笔者在审计中发现，目前维修资金的管理主要有两种模式。一种是政府集中管理，不论小区业主大会是否成立，都由市、县政府指定的机关或者事业单位管理全辖区内的维修资金，业主需要使用时，向管理部门申请，经过审核批准后使用。另一种是分散管理，在小区业主大会成立前由政府代管，业主大会成立后，就将资金移交给业主大会自主管理，根据业主需求自主使用，政府主管部门仅承担监督职能。根据2007年颁布的《住宅专项维修资金管理办法》(建设部、财政部第165号令)，第二种分散管理模式是法定的管理模式，而第一种集中管理模式违反了这一规章。但是在实践中，除上海是采取分散管理模式外，其他城市几乎都采取了集中管理模式。

由于大部分地区的维修资金是政府集中管理，因此许多地方的政府审计部门也开展过维修资金的专项审计。从已经公布的审计结果来看，政府管理下的维修资金其安全性还是得到保障的，但是集中管理也存在一些问题，特别是在资金为业主财产增值、资金申请使用方面还不能满足业主的要求。

集中管理与分散管理模式的利弊

与分散管理模式相比，政府集中管理的主要优点有：

一是资金的安全性较高。在集中管理的情况下，管理维修资金的单位一般是当地的建设(房地产)主管部门或者下属的事业单位，这些单位代表着政府履行受托职责，因此维修资金的安全是没有问题的。一方面这些管理单位受到财政、审计等多个部门的监督，另一方面，即使管理单位出现严重违规行为而造成资金不可逆转的损失，但由于政府信用的存在，政府必定会为这种损失买单，而不会导致维修资金无法支取的情况发生。而在分散管理模式下，维修资金在各个小区的业主委员会的控制之下，一个小区的维修资金总额可能高达数百万元，业主对业委会的监管力度显然无法与政府监管相提并论，如果业委会负责人出现舞弊行为导致维修资金损失，而舞弊人个人财产又不足以偿还这些损失的话，那么资金的损失就无法弥补。显然，集中管理下资金的安全性要比分散管理下高得多。

二是资金的收益率较高。在现行规定下，维修资金保值增值只能通过银行存款、购买国债来实现，不能投资股票或者委托理财等等。而在我国的金融体制下，利率受到严格控制，利率不受银行、资金规模的影响，只受存款期影响。因此维修资金要获取较高的收益，就必须增加长期存款的比例，减小活期存款的比例。每个小区，除了小型维修外，都可能存在一些突发性的维修，因此必须要在小型维修外预留一定数额的活期存款应付突发性维修。在集中管理模式下，由于资金规模较大，突发性维修在全局范围内概率较小，管理单位只要预留很小比例的活期存款，其金额就足以满足全辖区内各种维修，因此长期存款的比例很高，收益率也较高。而在分散管理模式下，由于必须应对突发性维修，因此必须预留相对较大比例的活期存款，其资金收益率相对较低。

三是资金的管理成本较低。由于维修资金是按户核算，因此管理起来也比较繁琐。管理成本主要包括人工管理成本和信息管理成本。在信息化条件下，通过信息系统管理可以提高效率，但是信息系统本身存在购置成本和维护成本。在集中管理模式下，管理单位几个人或者十几个人，就可以管理全辖区的维修资金。管理单位购置信息系统后，全辖区只需要一套系统就可以了，因此分摊到每一户的管理成本就较低。而分散管理模式下，除非每个小区的业委会都无偿管理且不使用信息系统，纯粹手工操作，否则(一个维修资金行政管理区域内)全辖区各个小区的管理成本之和必定高于集中管理的成本。而在较大的小区中，如果有数百甚至数千户住宅，无偿人工管理且不使用信息系统是不现实的。因此，集中管理的成本低于分散管理是必然的。

四是资金的使用审核较严格。维修资金在集中管理模式下，管理单位对维修资金的政策把握比较到位，地位也比较超脱，无法从维修资金的使用中获利，并且一般都有比较完善的管理流程，因此审核比较严格，不容易出现维修资金超越使用范围的情况。但是在分散管理模式下，业委会或者物业管理公司倾向于解决现实矛盾，因此有可能将一部分不属于维修资金列支范围的开支列入维修资金，或者在手续不完备的情况下动用维修资金，而违背了维修资金设立的初衷。

但与此同时，政府集中管理也存在一些弊端：

一是管理权限上与建设部规章存在冲突。根据《住宅专项维修资金管理办法》，政府部门只能在小区业主大会成立前代管维修资金，业主大会成立后，维修资金就应当移交给业主大会管理。业主大会成立后的集中管理模式显然违反了规章的规定，集中管理的合法性存在问题。

二是资金收益存在被管理部门侵占的现象。当前，代管维修资金的单位是当地的建设(房地产)主管部门下属的事业单位的情况非常普遍，这些事业单位往往是自收自支的，其主要收入来源是维修资金的增值收益。管理单位的管理成本从维修资金收益中列支本无可厚非，但是这些事业单位往往还承担着其他社会管理职能，经费却完全依靠维修资金的收益。这种超出维修资金管理的开支成本，显然是占用了维修资金所有者即全体业主的权益。同时，由于结息方式缺乏规范，一些管理机构出现将资金按照长期存款获取收益，却仅按照短期存款利率向业主结息的情况，利息差额提在一边未进行分配，事实上侵占了业主利益。

三是资金过于集中会引发管理者的寻租行为。根据《住宅专项维修资金管理办法》，维修资金应当委托当地一家商业银行作专户管理。集中管理下，由于管理单位资金量庞大，少则上千万元，多则十几甚至几十亿元，对银行的吸引力巨大。由于在我国的金融体制下利率不能随意浮动，而规模较大的国有银行之间业务水平也不相上下，即使使用招投标的方式，也很难作出取舍。而资金存储在哪个银行，会对银行的利益造成巨大的影响。在这种情况下，容易引发银行间的恶意竞争行为以及管理者的寻租行为。一些管理机关为了规避银行间恶性竞争带来的风险，又在多个银行开户，这又违反了建设部规章的规定，也并不能有效化解寻租行为。

四是审核过程复杂，无法及时满足业主需求。维修资金审核严格固然有利于资金自身的管理和运作，但是也给业主使用带来不便。在多级审核下，手续繁琐，因此一些小型共用部位的维修或者紧急性维修，业主会优先选择内部协调解决甚至个别业主自行出资修理，而不申请维修资金，这又间接违背了维修资金设立的目的。

维修资金管理办法的改进建议

从审计的角度来看，对维修资金进行强制的集中管理，无疑违反了《住宅专项维修资金管理办法》。但是，从我国社会发展的现实来看，集中管理却具有其相当的合理性。客观地说，《住宅专项维修资金管理办法》的规定符合《物权法》的立法精神，符合法治化进程的要求，具有较强的前瞻性，但是其许多具体的规定却超越了目前社会发展的现实，特别是超越了现实中基层民主自治和决策的理念及能力，因此在实践中难以完全落实，甚至在某些时候反而成为业主行使正当权利的障碍。与其无视现实，不如接受现实，对现实进行重新规范，建设部门很有必要对《住宅专项维修资金管理办法》进行修订，规范资金管理单位的行为，同时更好地维护业主权利。

第一，确立集中管理为主、分散管理为辅的原则。当前的规定中，在业主大会成立后，维修资金就应当移交给业主大会管理。但是现实中，我国的业主大会和业委会普遍运作不顺畅，缺乏良好的自治能力，因此对维修资金集中管理事实上更有利于维护维修资金安全和运作的有效。但是考虑到维修资金的权利归属于小区全体业主，强行集中管理确实于法无据，因此可在规定中明确，维修资金原则上由政府指定的管理单位代管，但是业主大会通过决议，要求移交维修资金的除外。在业主大会通过决议的情况下，管理单位应当向业委会移交维修资金。在这个原则下，维修资金管理单位如果运作良好，资金增值能力较强，则必定能赢得业主的信任;如若不然，业主必定会纷纷要求接管维修资金，给管理单位带来信任危机。这种机制有利于促使管理单位提高管理水平，同时维护业主利益。

第二，对资金收益的分配方案进行规范。当前规定下，原则上维修资金的一切收益都应当计入维修资金滚存使用。但是集中管理模式下，管理机构必定会发生一些开支，构成管理成本。因此，有关规定应当明确，管理机构发生适当的管理成本可以从维修资金收益中列支，但是在管理机构除了管理维修资金外，还承担其他公共管理职能的，应当由财政合理拨款予以冲抵，不能通过侵占维修资金收益的方式让业主承担政府公共管理职能的成本。同时应当明确，维修资金产生的收益，扣除管理机构的成本后，应该以合理的方式全额向业主结息，不得以任何理由提存或者截留。

第三，解除对资金专户开设银行数量的限制。当前规定下，维修资金应当委托当地一家商业银行作专户管理。但由于不同银行利率相同，而一些大型国有银行的服务差异不大，因此强行规定只能委托一家商业银行专户管理意义不大。而且资金过于集中于一家银行，反而容易引起银行间的恶性竞争，加剧资金管理者的寻租行为。因此，解除对资金专户开设银行数量的限制并不会对维修资金管理造成负面影响，反而能使维修资金处于更健康的发展环境中。

第四，改进资金使用条件和审核程序。按照《物权法》和《住宅专项维修资金管理办法》维修资金的使用必须经过建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意方能使用，也就是俗称的“两个三分之二”。但是在现实中，一些共用部位的损坏只影响小部分业主利益，这种情况申请使用维修资金时，常常遇到大部分业主的恶意否决。例如，顶楼漏水，楼下的业主拒绝使用维修资金，这种情况在生活中大量出现。这就出现了“多数人的暴政”，导致少数业主的合法权利受到侵害。因此，有关规定应该对这种行为作出限制，例如允许在某些规定的情况下，受损业主通过权威方的认定，例如维修资金管理单位的认定，强制使用维修资金。这在集中管理体制下比较容易实现，而分散管理下则难以实现。同时，由于集中管理下，维修资金管理单位的内部管理往往审核过程较多，在一些小型维修和应急维修的情况下，应当建立急修快修机制，提高维修资金申请效率，简化审核程序，便于业主申请使用维修资金。
       (原载于《现代物业》2011年第10期)