围绕《广东省物业管理条例》的争议和解决

现实生活中，业主之间大多互不相识，彼此间缺乏紧密的联系，要想把业主组织起来成立业主大会不是件容易的事情，而国家级的法律法规对业主大会筹备的规定过于原则，缺乏可操作性的指导，业主大会筹备程序存在很大的随意性和无序性，常常造成业主大会难以成立。如何科学合理地设计业主大会筹备制度，是《广东省物业管理条例》(以下简称《条例》)修订过程中需要解决的一道难题。该问题在《条例》修订过程中，各方意见分歧比较大，现结合《条例》的规定以及修订中有关方面提出的意见，谈一谈笔者个人对该问题的一些认识。

一、关于业主大会成立的条件

《条例》修订过程中曾规定：“物业管理区域符合下列情形之一的，应当召开首次业主大会会议，成立业主大会，选举产生业主委员会：(一)已交付使用物业的建筑面积达到物业管理区域建筑面积百分之五十以上的;(二)首套物业交付使用满两年的。”有人提出，该规定虽然有利于业主大会的及时成立，但忽略了业主大会是代表和维护全体业主利益的性质，违背了理应由业主自主组建的基本原则，容易造成建设单位和政府部门对业主大会的不正当干预，建议将成立业主大会的权利交由业主自己来行使，将其中的“应当”修改为“可以”，同时适当降低业主大会成立的门槛。

该建议是否可取呢?我们先来看一下国家上位法的规定。《物业管理条例》对于业主委员会成立采取的是强制性规定，除了那些只有一个业主或者业主人数较少的物业管理区域外，其他物业管理区域都应成立业主委员会。而《物权法》的规定与《物业管理条例》的规定并不完全相同，规定业主大会、业主委员会的设立是由业主决定的，业主可以设立业主大会，也可以不设立业主大会。笔者认为，《物权法》对于业主大会的成立未作强制性规定，根据《立法法》关于法律适用规则的规定，作为地方立法的《广东省物业管理条例》应与国家《物权法》保持一致，即不对业主大会的成立作强制性规定。另外，关于成立业主大会的条件问题，虽然《物权法》、《物业管理条例》都没有设置有关“入住比例”、“交付年限”等条件，但这并非是说成立业主大会没有任何的限制，根据《物权法》建筑物区分所有权人决定共同事务投票权计算的有关规定，首次业主大会应该是在业主入住达到一定数量，从而能够凑齐足够的投票权，并形成决议时才能召开。

有鉴于此，《条例》删去原来的表述，另设一款规定：“百分之二十以上业主可以联名向街道办事处、乡镇人民政府提出成立业主大会的书面要求。”此处“百分之二十”的规定主要是参考了召开业主临时大会对业主的比例要求，考虑到成立业主大会需要有一定的民意基础，否则即使召开了业主大会，也会导致业主大会难以形成有效决议，选举产生业主委员会。要求“百分之二十以上业主”联名，也可以避免小区个别业主反复要求成立业主大会，导致基层组织疲于应对。考虑到听证会上一些业主提出收集百分之二十业主的签名比较困难，《条例》在一定程度上作了放宽，规定“已交付使用的物业建筑面积达到物业管理区域建筑面积百分之五十以上的，业主可以向街道办事处、乡镇人民政府提出成立业主大会的书面要求。”这里没有再规定“百分之二十业主联名”。同时，为了避免部分建设单位隐瞒物业交付使用情况，恶意阻挠业主大会的成立，《条例》也进一步明确了建设单位的责任：“已交付使用的物业建筑面积达到物业管理区域建筑面积百分之五十的，建设单位应当书面报告物业所在地街道办事处、乡镇人民政府，并在物业管理区域的显著位置公告。”

二、关于业主大会筹备组的构成

《条例》第十三条第四款规定：“业主大会筹备组由业主代表、建设单位以及街道办事处、乡镇人民政府代表七至十五人组成，其中业主代表应当不少于首次业主大会筹备组人数的百分之六十。”在审议时，人们对建设单位以及街道办事处、乡镇人民政府参加业主大会筹备组存在不同看法。

对于建设单位参加筹备组，持反对意见的人认为，业主是小区物业的最终主人，筹备组成员的主体应当是业主代表，建议将筹备组中的 “建设单位代表”删去。该意见认为，建设单位如果要参加筹备组，只能以特殊业主的身份参加，并且要对它的权利进行限制。对于这个问题，政府主管部门的同志提出，建设单位与一般的业主并不完全等同，业主大会筹备成立时，需要建设单位提供相应的协助和支持，包括向业主大会筹备组提供业主清册、物业建筑的基本资料(包括物业管理区域内地上、地下的建筑物、设施设备和相关场地等)、已筹集的专项维修资金清册等文件资料，并在物业管理区域提供相应的人力、场地支持。实践证明，离开建设单位，业主大会是难以成立的。参加首次业主大会的筹备既是建设单位的权利，同时也是建设单位的义务。《条例》最终采纳了政府主管部门的意见，保留了建设单位参加业主大会筹备组的规定。

对于街道办事处、乡镇人民政府参与筹备组，主要有两种意见。一种意见认为，目前业主大会筹备过程中出现了很多问题，容易引起纠纷，应明确和加强行政机关在首次业主大会召开时的指导和协助作用，并强化其职责，进行适度有序的行政干预;业主委员会成立的前期工作应当有政府部门(包括街道)的参与，要加强与街道、居委的协作。另一种意见认为，应以业主为主体自发组织筹备召开、成立业主大会，选举产生业主委员会;没有能力组织筹备的，可以由业主委托律师事务所、专业咨询公司、民间协会团体等中介机构协助组织筹备;也可由业主向街道办事处、乡镇人民政府申请协助;应理清居委会与业主大会、业委会的关系，居委会代表和行政机关成员不宜进入业主大会筹备组。鉴于各方对该问题意见分歧比较大，立法机关组织了部分立法顾问和专家学者对该问题进行了论证，大多数意见认为，《物权法》和《物业管理条例》对基层组织指导成立业主大会并选举业主委员会已有规定，而实践中有些地方也出台了相关规定，由基层组织介入业主大会筹备工作，实施的效果比较好，建议采纳第一种意见，即明确和加强基层政府在首次业主大会召开时的指导和协助作用。为此，《条例》规定街道办事处、乡镇人民政府应当派代表参与业主大会筹备组。同时，为体现在业主大会成立后业主的自行管理，《条例》规定基层组织介入小区事务主要是对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，协调处理物业管理中的纠纷。业主大会成立后，则由业主自行管理，基层政府只有在业主委员会不按规定组织召开业主大会会议，业主委员会委员集体辞职、业主委员会换届选举的特殊情况下，经业主要求才给予协助。

三、关于业主大会筹备组的职责

实践中，有些业主大会筹备组成立以后，由于种种原因迟迟未能召集首次业主大会、选举业主委员会。为避免这种情况的出现，《条例》第十五条规定：“业主大会筹备组应当自成立之日起六个月内，组织召开首次业主大会会议。按照《条例》的规定，业主大会筹备组履行下列职责：(一)确定首次业主大会会议召开的时间、地点、形式和内容。(二)拟订管理规约草案和业主大会议事规则草案。(三)确认业主身份，确定业主在首次业主大会会议上的投票权数。(四)确定业主委员会委员候选人产生办法及名单。(五)召开首次业主大会会议的其他准备工作。《条例》修订草案最初还曾规定，由业主大会筹备组拟订业主委员会选举办法，提出业主委员会委员候选人名单，在征求意见时，有的同志提出，如果“业主委员会选举办法”由业主大会筹备组“拟订”，要由首次业主大会进行表决，那么首次业主大会就不可能同时“选举业主委员会”。笔者注意到，该规定与建设部颁布的《业主大会规程》规定的由业主大会筹备组“确定业主委员会委员候选人产生办法及名单”的规定不一致，且业主委员会选举办法宜作为业主大会议事规则规定的内容，遵循更为严格的制定修改程序，《条例》最终删去了该项规定。同时，为了保障业主的知情权，《条例》还规定，对上述(一)至(四)项的内容应当在首次业主大会会议召开十五日前在物业管理区域的显著位置公告并书面通知全体业主。此外，为提高首次业主大会的议事效率，避免多次开会给业主带来不必要的麻烦，《条例》还规定，首次业主大会会议应当对管理规约、业主大会议事规则进行表决，并选举业主委员会。