深圳怎么处理土地使用权到期问题？

深圳的土地使用权期满处置政策

深圳市目前执行的土地使用权期满处置有关政策主要是1996年的《深圳市人民政府关于土地使用权出让年期的公告》(以下简称《公告》)及2004年的《深圳市到期房地产续期若干规定》(深府[2004]73号)。《公告》解决的是1988年1月3日《深圳经济特区土地管理条例》颁布后至1995年9月期间土地出让时未执行国家最高法定年期的问题。《公告》指出，自1995年9月18日起，凡与规划国土局签订出让合同的用地，其最高年期均按国家规定执行，即按《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的最高年限执行。在此之前已签订合同的用地，则从合同规定的起始日期推算并顺延至国家规定的最高年期，不需申请办理顺延的用地手续。

2000年之后，随着深圳市最早一批通过行政划拨形式给予客商的商业用途土地(20年使用权)陆续到期，深圳市首次集中出现了国有土地使用权期满的问题。2004年4月23日，《深圳市到期房地产续期若干规定》发布施行。该规定提出了原行政划拨用地以及原行政划拨用地已转出让用地但年期未调整的到期用地的续期办法。规定出台后，深圳的原行政划拨用地在不改变用途的前提下，可通过补缴地价签订土地出让合同顺延至国家规定最高年期，地价补缴标准是“按照相应用途公告基准地价的35%”核算，并按所续的年期修正。政策出台前，土地管理部门曾考虑按照100%的基准地价标准计收续期地价，但是受到到期房地产权利人的普遍抵触。因此政策制定时对多个需要续期的项目进行了经济测算，综合考虑企业的平均年利润率、可以续期的年期以及土地还原率等因素，最终确定了35%的比例系数。当然，当时的比例系数确定也是市场与政府决策的博弈结果，实际按照该标准执行后，取得了较为良好的效果。然而，土地价值是随着社会经济发展水平而动态变化的，以现在深圳的土地价值来看，基准地价与市场评估地价的差异早已不同于2004年的情况。因此，至少在经营性用地方面，续期的地价标准是否仍应按照基准地价的35%为标准来计收仍需进一步研究。

由于按照土地出让方式办理续期时地价需要一次性缴纳，当时也考虑到有权利人可能没有能力或者意愿一次性缴纳延期至法定最高年期的地价，因此也允许通过支付土地租金签订土地租赁合同的方式申请续期使用。土地租金按年支付，其标准由市国土管理部门定期公布。由于土地租赁方式所获得的土地使用权在转让、出租、抵押等方面的限制，实际执行过程中绝大多数业主还是愿意按照出让方式办理续期使用手续。

深圳的期满处置政策执行情况

上述两个政策出台后，按照1996年的《公告》，在办理变更登记时自动顺延年期的有40余宗。而按照2004年73号文办理了续期手续的有800余宗。在实际的续期手续办理中，以整宗地申请办理续期使用的为主，但对于已经分割登记的房地产，出于便民利民的考虑，土地管理部门在实际操作中也允许小业主单独申请办理续期使用或由权利人委托代理人统一办理续期手续。由于政策的社会接受程度较高，深圳市的到期房地产处置工作总体上是顺利的。

自深圳1988年建立土地使用权出让制度开始(早期的出让性质土地都可以补足至相应用途的法定最高年期)，按照商业最短40年推算，出让性质的土地到期问题应出现在2028年之后。对深圳的地籍管理情况的统计分析也验证了这一推论，未来若干年即将到期的土地还是以73号文针对的原行政划拨性质土地为主。因此现阶段深圳处理土地到期问题的主要方向仍然是对73号文的细化修订，在坚持现有处置原则的前提下，进一步提高政策的可操作性。

对于国有土地使用权续期制度的展望

我国建设用地使用权出让制度始于上世纪80年代，而作为土地有偿使用制度的先行者，深圳将在未来10到20年内，率先面临建设用地使用权期满后的续期问题。土地使用权期满后面临着是否续期、续期年限确定、续期方式建立、地上附着物所有权处理等诸多涉及公共和个人利益的一系列重要问题。1990年国务院第55号令《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》根据建筑设计年限和实际用地需要等因素按用土地的不同用途规定了不同的出让年限。而1999年颁布的《中华人民共和国土地管理法》及2007年颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》等相关法规中关于使用权续期及到期收回的规定都较原则和笼统，缺乏细则，操作性差。建设用地使用权到期处置的理论、立法及实践经验的严重不足，将导致实际操作无章可循，并引发新的社会矛盾，温州今年早些时间出现的情况正是这一矛盾的集中显现。早在2006年全国人大常委会审议《物权法》时就建议进一步明确土地使用权到期后延期问题，然而《物权法》出台后，对于是否续期判定标准，续期是有偿还是无偿等关键问题依旧没有明确规定。

我们认为，制定合理的土地续期政策一方面需要坚持维护城镇建设用地为国家所有的严肃性，但更重要的是兼顾社会公平性和合理性，保障土地使用权人的用益物权。随着市场经济的逐步发展、物权保护制度的全面建立以及不动产税、遗产税等税收制度的建立完善，续期问题将不仅是简单的技术规范问题，更牵涉到与国家法律、经济制度、社会发展状况的协调与促进关系，因此相关税收制度对土地续期使用的影响一定会纳入该政策的研究范围内。

(原载于《现代物业·新业主》2016年第6期/总第359期)