“宁波新政”大环境之物业管理创新与变革

过去两年间，宁波在物业管理和业主自治方面动作频频，有几件事的影响甚至超出了宁波和浙江。其一，2012年4月，开办了全国第一家普通合伙制的物业管理师事务所;其二，2013年初，联南社区业主委员会给业主发“红包”。这是宁波第一个给业主发红包的住宅小区，不仅引发宁波和浙江的多家媒体报道，也引来全国业主维权群体和物业管理行业关注及讨论;其三，2013年6月，以“基层社会管理创新背景下的社区发展”为主题的首届宁波社区事务高峰论坛顺利举办，这次论坛由民间人士发起和推动，由宁波市委党校、宁波市民政局、中国人民大学公共政策研究院、北京海淀和谐社区发展中心共同主办。此外，据宁波业委会同仁提供的最新消息，在民间推动和民政支持下，宁波市海曙区业主委员会协会正在积极筹备之中;象山宏润花园和江南春晓两个小区先后在业主自行管理小区方面的尝试，天一家园引入第三方机构协助选聘物业服务企业，也引发社会关注和讨论。

“宁波新政”的大环境

2013年春节，宁波联南社区业委会将小区公共收益的一部分以“红包”的形式发给业主。

如果以浙江和全国的社会发展为背景，可以看到社会管理创新与变革的“共振”：

2012年3月，浙江省发布《关于加快发展现代物业服务业的若干意见》(浙政办发〔2012〕19号)，提出“进一步发挥现代物业服务业在改善城市人居环境、提高居民生活品质、创新社会管理、促进社会和谐中的积极作用”。其中关于“合理确定税基”、“减免相关税收”颇具力度。

2013年初，温州市业主委员会协会、嘉鸿花园和南塘五组团两个小区的业主大会接连在民政局登记为法人。而这个“业主大会法人化”和成立温州市业主委员会协会的政策背景是2012年10月份的一次官方考察。当时，民政部、浙江省民政厅到温州市鹿城区业委会协会考察，要求“尝试探索对小区业主大会进行创新管理”。温州业主的“破冰”行动引来全国媒体的报道和业主维权群体的关注，相隔不远的宁波市的业主委员会同仁与温州业委会协会互动频繁。

2013年7月，浙江省地方税务局、浙江省国家税务局、浙江省住房和城乡建设厅联合发布《关于贯彻落实我省现代物业服务业税收扶持政策的通知》(浙地税函〔2013〕286号)，将浙江省19号文件中的税收金融扶持政策进一步落实，再次确认了酬金制收费模式下代管资金和业主委员会直接签订劳务合同时劳务方出具发票，对“物业管理企业从代管资金账户代付劳务价款的行为”不征收营业税等措施。

在这种背景下，宁波市政府在2013年9月发布《关于进一步加强物业管理和扶持物业服务业发展的若干意见》，并于10月21日起开始实施。文件承续浙江省19号文件的基本思路，提出“通过5年的努力，全市物业管理和物业服务业发展水平明显提升”的目标。具体措施包括：

一、“物业管理工作体系进一步完善”，将物业管理工作纳入各级政府年度工作目标考核，街道(乡镇)物业管理服务站实现全覆盖，社区物业管理实现机构、人员、职责、经费四落实，“市、区、街道、社区”四级物业管理体系健全、职责明确、衔接顺畅。

二、“联动工作机制进一步健全”。属地政府作用得到充分发挥，各职能部门履职到位，综合执法队伍建立，物业管理区域内的突发事件得到及时有效处理，违章搭建、违规装修、破坏公绿、无序停车等行为得到有效遏制，物业管理秩序得到有效维护。

三、“行业发展环境进一步优化”。将物业服务业纳入现代服务业扶持范畴，全面落实税收支持、财政补贴、人才引进、业务培训等配套政策措施，不断优化行业发展环境。积极探索完善老旧住宅小区、拆迁安置小区、保障性住房小区的长效管理机制。

四、“企业实力进一步提升”。加快打造具有较强核心竞争力、较高品牌美誉度的物业服务企业，培育年营业收入1亿元以上的企业5-10家，其中1-2家企业年营业收入力争达到5亿元以上。

提出“业委会负责收取物业费”

从整体来看，这份近5,000字的宁波市物业管理和物业服务发展的“五年规划”中，大部分并未超出各地已经出台的一些政策。但仔细观察，其中还是不乏值得期待之处。文件中“积极探索民政部门赋予业委会独立法人资格;积极探索现有物业小区采用业委会直接向业主收取物业服务费，并按照合同约定将物业服务费支付给物业服务企业模式”的表述方式，虽然还只是方向性和概括性的，但如果能够落实，则对物业管理和物业服务发展与变革的促进作用不可小视。

长期以来，物业费都是由物业服务企业收取、保管。这已经形成了行业惯例和社会心理定式。业主维权群体中一些有识之士很早就开始呼吁，业主要将物业费视为业主们为维护共有、共用设施设备的共有资金，并由业主委员会负责收取和保管。但是这个呼吁变为现实困难重重。首先，就是制度环境不乐观。中国人民银行早在2006年就在《关于规范人民币银行结算账户管理有关问题的通知》(银发〔2006〕第71号)中规定，业主委员会可以开立账户。但是，知道这个文件的业主和业主委员会寥寥无几。即使能够开立业主委员会账号，也因业主大会或业主委员会缺少法人身份而无法开具发票，导致共有资金账号形同虚设。其次，就是长期由物业公司收取、保管物业费，一方面令业主们不知道也不习惯把物业费交给自己选举出的业委会保管;另一方面，也让物业公司对于失去“收费权”颇为担心。但是由于物业公司收取物业费属于合同行为，业主们被物业管理行业一直提倡的“质价相符”的物业服务理念所误导，认为物业服务有瑕疵时可以按实际享受到的服务质量交费，这反而进一步促发“收费难”。

据媒体报道，武汉市在2006年起草地方物业管理条例时，曾考虑写入提倡业主委员会收取物业费的内容，但后来未见下文。北京市曾于2011年11月公布《北京市住宅区业主共有资金管理暂行办法》(征求意见稿)，其中规定业主应当向业主大会交纳物业费。但随着“北京新政”的夭折，该文件也没有正式发布。从宁波的这份文件来看，将“民政部门赋予业委会独立法人资格”与“业委会直接向业主收取物业服务费，并按照合同约定将物业服务费支付给物业服务企业模式”并列，显然也是考虑到如果不给予业主委员会(或业主大会)以法人身份，则把物业费从物业公司收取转变为业主委员会收取存在制度障碍。

在社会上一直有一种观点，就是业主群体的管理能力不强。具体到物业费和其他公共收益的管理上，认为相对于存放在物业服务企业的账号上，由业委会收取和保管的风险更大。事实上，这样的看法实在是有些杞人忧天。作为宁波市第一个开立业主委员会账号的小区，联南社区停车位和经营性用房年收入共约200万元。每年支付给物业公司141万元作为物业费外，其余由业主委员会负责管理，归全体业主支配。而在其他城市，也不乏由业主委员会主导财务的小区，如深圳的景洲大厦、上海的三湘世纪花城、无锡的春江花园等。事实证明，并非业主群体不具备管理能力，只要有相对完备的自治制度、公开透明的财务管理和积极参与的业主群体，业主主导物业费的收取、管理和使用，并非不可能完成的任务。

税收改革的再次发声

与收费制度的改革相联系的，还有物业管理的税制变化。长期以来，物业费的收取和保管一直被视为物业服务企业的经营行为。因此，无论是酬金制还是包干制的收费方式，都被从税制上将物业费计为物业服务企业的经营收入而全额缴纳营业税。这就导致物业费的性质变得模糊不清。特别是采用酬金制的时候，从物业服务合同的性质上看，物业费属于物业公司代收代管。如果收取营业税，令业主的资金权益白白受损。物业管理行业的税制改革，是业主和物业服务企业从各自立场出发呼吁已久的政策。近些年来，全国各地的“两会”代表纷纷就此提出提案和建议。北京市地税局于2011年发布《关于酬金制物业管理服务有关营业税政策问题的公告》，规定了免征营业税的两种情况：一是物业公司开设独立账户，专项存放为业主委员会代管的资金;二是业委会与保洁等劳务公司签合同，劳务费从物业公司的代管资金账户中支付。

浙江省和宁波市的物业管理税制改革政策从“合理确定税基”、“减免相关税收”入手，比北京市的有关文件更为细致，力度较北京市的更大，减免税收的政策也更为具体——明确物业服务企业代业主收缴和保管的资金，将物业费的性质进一步明确，免收营业税。这实际上是确认了酬金制下代管资金属于全体业主的共有资金。当然，作为对物业服务行业发展的促进措施，浙江和宁波在税制改革的同时，还出台一系列优惠政策，也必然有利于缓解物业服务企业的经营压力。

政府干预还需慎用

宁波文件值得关注之处，还在于突出强调了政府要加大和落实干预力度，通过一系列措施来强化属地监管，“落实物业管理补贴(奖励)经费和人员经费，并纳入对街道(乡镇)的年度目标考核;组建综合(联合)执法机构或依托城管、公安、住建、工商、规划等综合执法队伍，明确受理途径和执法时限，及时处理物业小区内的违法违规行为;建立健全物业小区纠纷快速处理机制，及时化解物业管理服务中的矛盾和纠纷。”

众所周知，政府干预对社会事务和市场行为来说，是一把双刃剑。三十年的物业管理发展过程中，行政干预始终存在。但是，在私搭乱建的处理、物业服务企业新老交接等方面，行政干预则显示出力有不逮的软弱。这次宁波在机构设置、资金投入和机制设计上，都显示出通过行政干预以确保社区的基本秩序的正常和稳定。对于社会强烈呼吁要求解决的私搭乱建等问题，行政介入无疑是有利于违法违规行为得到及时制止。但是，文件中的一些制度设计也存在另外一个担忧——“由社区居委会牵头，业委会、物业服务企业共同参与的物业小区联席会议制度”，“街道(乡镇)设立物业管理服务站，负责对辖区内物业管理工作的统筹协调”等等，会不会成为行政干预业主自治的另一种制度安排呢?行政指导，还是行政指令，一字之差，云泥之别。能否依法行政，考验着这种制度设计下的宁波市政府和行政人员。

在某种意义上，“每年要将辖区内物业服务企业经营情况，安排物业服务行业专项奖励资金，加强物业服务考核，对经考核为合格及以上的普通住宅小区的物业管理项目给予相应的奖励”的制度安排，则是另一种行政干预。如果从社会管理创新和促进物业管理发展的角度看，使用财政资金对企业经营进行考核和奖励，其效果显然不如用来培育和促进住宅区业主群体的自治能力，以利于形成充分发育和自由竞争的物业管理市场。

纵观浙江和宁波在悄然发生的物业管理“变革”，如果业主组织法人登记、物业费收费制度和税制改革等政策能够落实，则业主自治和酬金制物业管理的制度优势必然会逐渐显现出来。社会和市场的潜能或许可以就此激活，一直被各方议论的物业管理困境或可因此得以破局。当然，物业管理师事务所也是值得期待的市场力量。目前，这家宁波和浙江惟一的物业管理师事务所还以市场第三方作为自我定位，然而按照《物权法》的规定以及国外及我国台湾地区的建筑物管理市场制度，这类事务所和“物业管理企业”具有同样的市场地位。或许，二者在物业管理市场里开始自由竞争之时，物业服务企业的困境才会真正破解。

相信宁波!具有深厚的社会自治和市场经济的宁波，无论是社会自发的还是自上而下的促进的“变革”，值得期待!

(原载于《现代物业·新业主》2013年第12期/总第278期)