人防工程产权归属剖析

2011年初，国家人防办及相关部委、立法机构，成立了《中华人民共和国人民防空法》(简称《人防法》)修订领导小组，其中人民防空工程(简称“人防工程”)的产权问题是重点课题之一。人防工程可分为两类：一是“单建人防工程”，即为保障战时人员与物资掩蔽、医疗救护、人防指挥等单独修建的地下防护建筑;二是“结建人防工程”，即结合地面民用建筑修建的防空地下室，但人防指挥部等保密工程除外。目前，人防工程产权尤其是结建人防工程产权一直是困扰人防工程建设的难点问题。长期以来由于人防法律体系不健全，人防工程产权不明晰，人防工程管理关系不顺，导致人防工程管理、使用和维护不规范，国有资产流失，人防资源浪费，建设融资渠道不畅通，投资者投资建设人防工程的积极性受到挫伤，严重制约了人防事业发展。

依义务明确单建人防工程的产权归属

“十一五”期间，厦门防空地下室工程应建已建率达到97%以上，竣工面积年均增长15%以上;随着“成功大道”、“环岛干线”、“梧村汽车站地下商业街”、“厦门火车北站地下商业街”等一批平战结合项目的建设，新增人防工程面积20余万平方米。2009年，厦门人均人防工程建成面积达到1.6平方米。按照国家及军队“明确人防工程产权、保障国防资产，鼓励所有权和使用权相分离，促进社会投资建设和开发利用”的指示精神，无论保障防空效能的人防工程还是平战结合的地下建筑，其所有权应当依照义务区分权属。

首先，依义务承担的人防工程产权应归国家所有。因为：

(一)从人防工程的投资渠道和资金性质上看，国家拨款、地方财政安排所建的人防工程，所有权为国家。

(二)人防主管部门根据国家或地方有关政策，筹集资金建设的人防工程，所有权为国家。具体包括：人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程;有关单位依法(按规定负担的缴纳义务)修建的单位工程。

(三)各级财政性资金投资建设的兼顾人防工程，属国有资产。其中，各级人民防空主管部门利用人民防空资金投资建设的兼顾人防工程项目，由人民防空主管部门行使所有者权利，履行所有者义务。允许人民防空主管部门采取参股的方式，将人民防空资金用于合资建设兼顾人防工程，其资金使用按《人民防空财务管理规定》办理。合资建设的兼顾人防工程，人民防空主管部门仍按出资份额或出资各方的约定依法拥有产权或股份。比如，厦门城市交通隧道密集，现有18条，总长74公里。交通隧道平时保障通行，战时通过技术转换兼备车辆通行、物资存储、人员掩蔽等功能。

其次，其他投资主体超义务建设的部分，包括非义务单独投资的人防工程和结建过程中“超建”的部分，即工程面积超过了其应负义务的部分，其产权归投资建设单位所有。

结建人防工程(防空地下室)实行“双产权”归属

“双产权”，是将结建人防工程产权依照平战二阶段，分属开发商和国家所有，平时归开发商所有，战时归国家所有。对于属国防工程的重要组成部分，福建省还专门成立结建办，采用“谁建设、谁投资、谁受益”原则，并未对其明确产权归属。据统计，全国结建人防工程在已开发利用的地下空间中占80%以上，除了少数如人防指挥工程等带有保密性质的防空工程之外，随着社会经济发展，绝大多数结建人防工程被广泛用于交通、商业、储藏、停车等各个方面，为人民群众的生产生活服务做出积极贡献。

结建人防工程作为一种特殊的公共产品，根据结建人防工程在战时和平时所表现出来的不同属性，应按照与时俱进的精神，从立法上进行创新，实行结建人防工程“双产权”制度。即：在平时，结建人防工程的产权属投资者所有，可以按法律和市场规律来进行各种经济运作，同时明确规定其产权所有者必须承担保障战时效能的法定义务，人防部门要负起监督管理的责任;在战时和紧急状态下，产权收归国家，由国家统一调配使用，真正担负起战备防空和应急救援的公共效能。这是由结建人防工程的特殊属性所决定的;特殊物品实行特殊产权制度，也符合《物权法》当中建筑物区分所有权的相关规定，能够最大限度地同时保障国家、投资者和广大人民群众的根本利益。

(一)结建人防工程应在非战时属于投资者(开发商)所有。结建人防工程最初是由开发商投资建设的，国家没有投入也没有征收或征用，按照人防法中关于“谁投资、谁使用、谁收益”的原则，应当把结建人防工程的产权归为投资者所有。根据《人民防空法》第五条规定的“谁投资、谁受益”原则、建设部发布的《城市地下空间开发利用管理规定》确立的“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”原则以及地方立法确定的“谁投资、谁所有”原则，开发商直接投资建设结建人防工程，开发商理所当然在平时享有其所有权、使用权及收益权。但需明确该所有权是有限的，战时应收归国有。同时，法律应规定开发商对结建人防工程承担善意维护管理义务，不得在销售房屋时将结建人防工程计入公摊销售成本，还需承担擅自破坏的法律责任。

(二)战时结建工程产权收归国有，国家拥有绝对支配权。在战时和紧急状态下，由国家统一调配使用，真正担负起战备防空和应急救援的公共效能。一个城市的人防工程建设直接关系到整个城市的人民生命和财产安全，是现代城市不可或缺的防护盾牌。而在和平时期，人民防空建设的各方面设施在不影响防空袭效能的前提下，直接成为城市建设、经济建设的一部分，使其产生良好的社会效益和经济效益，有利于加快人防工程建设。清晰的产权设计保障了投资者的权益，为人防工程建设提供多渠道的资金来源，从而能够推动我国人防工程建设的大发展，也有利于加强结建人防工程的维护管理。众所周知，地下工程在维护管理上存在着费用高、耗能大、环节多等特点。如果规定结建人防工程的平时产权归投资者所有，并以法律形式确定其维护管理的义务，那么，投资者和使用者对于属于自己的东西，在维护管理上必然心甘情愿而且肯花大力气。这对于促进人防工程的管理向深层次发展，保证结建人防工程平时的使用效益和战时的防护功能，提高资源的利用效率是大有好处的;而且有利于减轻国家财政负担，避免重复建设。目前国家和地方财政负担的压力非常巨大，对人防工程建设的投入可以说是“杯水车薪”。“双产权”制度充分利用社会资源的力量来促进人防工程的建设和管理，能够大大减轻国家财政负担的压力。

实行人防工程产权登记和使用发证制度

目前，我国对地下空间的产权登记仍属较为模糊的状态。厦门市位于我国海防前沿，人防办在人防产权管理方面做得相对较好。早期工程由构建单位管理，没有产权证;人防工程部管理用房在国土房产局办理产权，属人防办;还有就是结建工程防空地下室的产权管理依据厦门市政府办公厅印发的《厦门市商品房人防范围内地下车位销售和办理权属登记实施意见》的通知来执行。具体来讲：人防范围内地下车位可以进行预售或销售、可以进行产权登记、可以进行转移登记等。但这只是一部分，土地使用权如何分摊以及地下建筑与地上建筑的关系等问题需要进一步明确。鉴于此，应明确规定：由建设单位在取得人防主管部门的备案证后向所在地人民政府房产管理部门申请人防工程产权登记;人防工程应当依法取得土地使用权并向土地行政主管部门申请土地使用权证(或专门设立地下空间权属)进行登记等。

(一)首先应建立健全人防工程主管部门产权登记制度。人防主管部门应对早期人防工程(其产权基本为国有)进行普查和评估，并进行产权登记;对单独建设和结建工程按程序进行产权登记并存档。人防主管部门根据产权登记情况对人防工程实施产权管理。

(二)建立人防工程产权证申领和人防工程产权年检制度。人防主管部门负责对人防工程产权登记和发放产权证工作;负责对人防工程产权证实施年检，年检不合格的人防工程不得办理各种权利证书，不得进行经营、抵押、转让等。

(三)规范人防工程使用管理程序。凡使用人防工程的单位或个人，须向人防主管部门申请办理人防工程使用证。人防主管部门对申请单位或个人进行审查后核发使用证，以便掌握人防工程的开发利用和管理情况，并使之始终处于良好的战备状态。

(四)获得权属登记后的人防工程可以转让、抵押、出租、出售，以实现投资者利益的最大化。

(五)结建人防工程投资者的产权证应注明“有限产权”及“战时收归国有”，由人防部门在房管局设立专门部门，对结建人防进行核实发证。