维护居民利益是推进“两部制热价”之关键

我国北方地区10多个需要冬季取暖的省份，每当冬季来临时，供热纠纷总会集中爆发，诸如延迟供暖、暖气不热、一个小区或者一个单元楼因部分住户不缴纳暖气费而影响到其他住户供暖、一个取暖季节不用暖气也要缴纳“空置费”、连续十多天甚至一个月出差暖气费一分钱也不能减少等等。这些问题的产生，在很大程度上都与传统的按照住房面积收费方式有关。

为了减少供热与用热之间的矛盾和实现节约能源的效果，推进分户供热计量收费方式是必然趋势。早在2007年6月，国家发改委和住建部就发布了《城市供热价格管理暂行办法》(下称《办法》)，明确要求冬季取暖省份实行“两部制热价”的供热计量收费。所谓“两部制热价”，就是供热价格由“基本热价”和“计量热价”两部分组成，基本热价反映供热单位的固定成本，计量热价反映用户用热的变动成本。基本热价部分可按照总热价30%-60%的标准确定。从这可看出，“基本热价”构成比例越高，供热企业的利益越大，而“计量热价”的比例越小，用户的支出就会越大。为促进“计量热价”工作的落实，2010年2月，由住建部、国家发改委、财政部、国家质量监督检验检疫总局联合发布了《关于进一步推进供热计量改革工作的意见》(下称《意见》)，该《意见》提出：“可将两部制热价中按面积收取的基本热价比例暂按30%执行”。相比2007年6月发布的《办法》，“两部制热价”中，用于供热企业的“基本热价”比例减少了一倍，从“30%-60%”直接明确为“30%”。

但是，从实际效果看，这样的强制性行政手段并没能调动起居民自觉自愿实行供热计量收费的积极性，其原因是，在热源、热网、物管、居民这一热力供应与使用的链条中，居民是最终用户，也是最弱势方，其他各方的利益都需要通过居民这一终端用户来实现，所以，能否维护居民利益成为推进供热计量收费的关键所在。

据笔者了解，近几年，河北省不少城市的多数居民仍然实行按居住面积收费方式，收费标准按建筑面积扣除公摊10%以后计算，每个取暖季每平方米22元(取暖季为当年的11月15日至来年的3月15日，计4个月)。为了照顾各方利益，2009年5月，河北省物价局出台《关于制定供热计量收费价格的指导性意见》，明确：根据试点市的经验，在实施供热计量收费的起步阶段，基本热价比例可安排为50%，随着供热计量收费的推广应逐步降低;在居民消费方面，该指导性意见同样予以“照顾”：凡实施供热计量收费的居民，与按面积收缴热费的居民一样缴纳取暖费，在取暖季节期间，“基本热价”按政府规定的每平方米22元的50%计，变量部分按照热量表数据计费。当取暖季结束后，基本热价和热量表热费之和与按照面积收费的数据相比较，超过的不另外缴费，低于按面积收费数据的差额部分，由供热单位退给用户。这种做法照顾了供热单位利益，住户也只赚不赔。从河北各地媒体报道看，有部分实施供热计量收费的住户与按照面积收费的计费方式比较，同等情况下，一个取暖季取暖费有10%左右的节约。由于多数城市自2010年才开始试行此办法，所以目前还没有任何城市统计出“两部制”和传统按面积计算的两种计费方法在热能、煤炭消耗等相关方面的比较数据。

2010年2月，住房和城乡建设部曾明确要求冬季供暖城市供热计量收费的比例要达到城市整体供暖面积总量的25%，并以此作为对领导干部的考核依据。尽管如此，供热计量收费工作的推进仍很缓慢，笔者分析其影响因素有：需要大量财政投入;维护居民利益的因素。

比如，河北省目前规定的“两部制热价”收费中的“基本热价”部分，按照总热价的50%收取，有居民认为该比例偏高，不利于供热企业之间竞争和加强行业管理;再者，总热价的成本构成也缺乏公开透明。发改委、建设部在《城市供热价格管理暂行办法》中明确要求，供热企业成本利润不得超过3%，但是，物价部门在公布某个城市供热价格时，很少向社会公布价格主管部门对供热企业的成本监审情况。2010年2月，国家明确要求供热计量收费“基本热价”部分按总热价30%的比例确定，为什么一些城市仍执行50%的比例，依据是什么?有关部门也很少向公众予以解释。

再如，要实施供热计量收费，对于一些旧小区就需要改造，否则难以满足计量收费的条件。但其改造费用由谁承担也是一个非常棘手的问题。笔者注意到，在此方面，河北省一些经济实力较强的城市，财政投入比较多，居民个人基本不承担改造费用;而在一些经济相对不发达的城市规定，住房外墙保温改造费用由政府投入，供热管网等公共部分改造费用由供热企业负责，楼道和家庭内的改造费用由住户承担。有的地方规定按住房建筑面积，每平方米要求住户缴纳一定数量的计量收费改造费用，数额达数百元甚至更多，住户对这样的收费难以理解。他们认为，供热企业是经营单位，用户是消费者，热费计量改造理应是经营单位的分内责任，没有理由让用户负担。尤其是面对当前体制，计量收费与按面积收费两者比较，计量收费尚不处于明显优势的前提下，以行政命令方式让用户掏钱，难免使用户产生政府偏袒供热企业的逆反心理。

还有情况如，一些相关利益方借供热计量收费之名谋取不义之财，无形中对此项工作的推进形成了障碍。邯郸市政府网上发布有关于沁乐园小区全体业主在2009年1月致时任市委书记崔江水的一封信，信中写到小区物管收取热计量表和热计量温控装置费平均每户2,700元，但因大家不愿交纳这部分费用，在小区入住一年多时还未供热。如果类似这种借供热计量收费之名却损害了居民利益的行为得不到制止和严肃处理，就不能让广大居民自觉选择供热计量收费方式。

在我国城市供热市场基本还处于垄断经营的背景下，居民供暖由按面积收费改为计量收费，其本质是一次政府主导的涉及经营和消费方面的变革，既然是变革，就涉及到相关各方的利益调整。根据城市供水、供电在涉及居民家庭收费方式方面改革的经验教训，笔者认为，在诸多环节中，决策部门只有从维护居民合法利益入手，调动供热企业的积极性，以经济手段通过市场竞争，吸引住户主动参与才是推进供热计量方式全面展开的根本出路。