作者: 高彦 | 2019-03-12 16:52

日本公共设施管理概要

原载于《现代物业·设施管理》2019年1期

日本在上世纪80年代从美国引入了设施管理的概念，不过日本的设施管理概念与美国的概念略有不同。日本设施管理协会(JFMA)对设施管理是这样定义的：企业团体为了其组织开展活动，对设施以及环境综合进行企划、管理、活用的经营活动。在日本设施管理协会创立之初，日本的设施管理领域主要是研究办公空间的。随着时代的发展变化，设施管理的研究也扩展到办公以外的包括公共设施等其他领域。

日本公共设施所面临的问题

日本公共设施的范围包括公立学校、医院、政府办公、图书馆、体育场馆等建筑物，以及道路、下水道、机场、铁路、公园等公共基础设施。从上世纪60年代日本经济高速增长的时代开始，日本全国建设了大量的公共设施，直到上世纪80年代才逐渐放缓建设。这个时期建设的公共设施逐渐开始老朽化(表1)，各种问题开始显现出来。因而公共设施管理从2000年左右开始进入政府部门以及研究者的视野，主要聚焦在存量的公共设施的运营维护、资产管理、公共FM以及PRE战略(Public Real Estate，公共不动产，日本的PRE占日本全国不动产的四分之一)方面。

表1 建成后50年以上的公共设施占比

公共设施的老朽化给日本财政带来的压力是巨大的。根据日本国土交通省的测算，其管辖下的公共基础设施从2011年开始到2060年的50年间，大约需要190兆日元的维护管理与更新费用，其中费用的缺口在16%左右。地方政府管辖的公共设施的维护管理与更新费用缺口就更为惊人，预计为35%左右。所以延长公共设施的使用寿命、妥善进行维修维护、控制维修与更新成本是解决问题的关键之道。

让日本政府加大力度推进公共设施管理的契机是一起高速公路隧道天花板坍塌事故。2012年12月7日，在日本山梨县境内的中央自动车道(高速公路)笹子隧道发生了天花板坍塌事故，每块大小为5米×2米、重量为1吨左右的混凝土制的天花板大面积坍塌，坍塌范围约为140米长。事故当场造成3辆汽车被压垮9人死亡(图1-图3)。

图1 骨子隧道的剖面效果图（来源于互联网）
图2 骨子隧道天花板坍塌示意图（来源于互联网）

图3 骨子隧道坍塌现场监控画面（来源于互联网）

笹子隧道是1977年建成投入使用的，事故发生时是该隧道建成后的第35年(日本混凝土隧道的法定耐用年数是60年)。根据日本国土交通省组织的调查委员会的调查，事故的原因是设计、产品、施工以及点检等多方面原因叠加在一起的结果。特别是高速公路公司本应日常对设施进行点检，但是经查发现其12年没有对天花板的悬挂螺栓进行点检，因此未能发现事故隐患。

《公共基础设施长寿命基本计划》的制定与贯彻

在此事故的背景下，日本政府提出针对公共基础设施的老朽化问题应当采取相应措施，由此2013年设立了推进公共基础设施老朽化对策相关省厅联席会议，成员包括内阁府、国土交通省、警察厅、复兴厅、总务省、法务省、外务省、财务省、文部科学省、厚生劳动省、农林水产省、经济产业省、环境省、防卫省等部门。联席会议设立的当年，国土交通省出台了《公共基础设施长寿命基本计划》，计划中以到2030年因公共基础设施老朽化而引起的重大事故为零作为目标，要求通过实施以下措施来实现(表2)。

表2 《公共基础设施长寿命基本计划》中的具体措施要求

在这个基本计划之下，日本拥有公共设施的各省厅相继出台了具体的行动计划。

日本的公共设施所有权分为中央所有与地方自治体所有，地方自治体拥有的公共设施占日本全国公共设施的75%左右。另一方面，地方自治体拥有的资产当中，设施占比平均约为65%左右。特别是地方自治体拥有的设施在总量上以及对地方财政的影响都是十分重要的。

日本地方的公共设施面临的问题除了设施老朽化以外，地方人口的减少导致地方税收减少、公共设施使用人口减少，人口老龄化、少子化对公共设施需求的变化也是非常突出的问题。进入本世纪以来，有些地方自治体开始尝试使用FM技术解决公共设施管理上的问题，也取得了一定的成果，不过普及的程度并不高。

日本总务省是负责管理地方行政与财政制度的中央部门，在上述《公共基础设施长寿命基本计划》的指导之下，2014年出台了《公共设施等综合管理计划》这一指导性文件，通知全国的地方自治体要求各地积极推进公共设施综合计划管理，该计划要点如下：

拥有设施的现状

要求针对全部公共设施对以下项目的现状与课题客观地把握分析：1、公共设施老朽化的状况以及使用情况等状况;2、辖区总人口以及各年龄段人口的预测;3、确保公共设施维护管理与更新的中长期费用的财源。

关于设施管理的基本方针

1、计划期间原则希望在10年以上;2、要求地方自治体举全力构筑全部门参与的体制与信息管理及共享机制，希望能够指定部门集中管理全部公共设施;3、在分析现状的基础之上制定今后的公共设施管理基本方针;4、要求对计划完成情况实施评价，并且公示评价结果对议会报告的内容与方法。

截至2017年9月，日本全国所有的都道府县与政令制定都市(类似于我国的计划单列市)以及99.4%的市区町村都制定了各自的《公共设施等综合管理计划》，剩余的0.6%的地方自治体将于2018年前后制定完毕。

日本中央和地方的政策体系整理起来如下图所示(图4)。

图4 日本公共设施管理政策体系

日本政府推进公共设施管理的措施

公共设施合理化管理推进工程

通过发行公共设施合理化管理推进工程债筹措资金(2017年度预算为3,500亿日元，2018年度预算为4,800亿日元)用于公共设施的：1、集约化、复合化工程;2、长寿命化工程;3、用途转用;4、布局合理化工程;5、通用设施改造工程;6、市町村政府大楼功能紧急维护工程;7、拆除工程。

如获得2018年JFMA日本设施管理大奖最优秀奖的东京武藏野市“武藏野PLACE”就是公共设施合理化的优秀案例(详见《现代物业·设施管理》2018年9期本专栏文章)。

采用PPP/PFI(Private Finance Initiative)方式

通过使用民间资本与经营管理方法，实现公共设施管理的改革。这种模式在日本有很多成功案例。如岩手县紫波町OGAL项目，在没有财政补助的条件下采用PPP模式与民营企业合作进行公共服务设施与商业配套的综合开发，陆续建成了足球场、图书馆、排球馆、町政府办公楼、超市、快捷酒店、诊所、保育院、生态城等设施。该项目为这个人口3万多的小镇创造了170个就业岗位、增加了400名常住人口、每年吸引了85万人到访，成功地给小镇带来了活力，为地方小城镇的开发建设探索出一条新路。这个项目的案例分析笔者发表在《现代物业·设施管理》2017年2-3期上，在此不再赘述。

岩手县紫波町OGAL项目

可持续发展的城市建设与紧凑型城市中的公共设施管理

除了人口减少及老龄化、财政恶化、公共设施老朽化与维护更新成本增加之外，大城市里急剧增加的老龄化导致医疗福祉设施不足，以及地方城市的市区面积扩散与人口减少，也是日本城市发展中非常突出的问题。日本试图通过推进可持续发展与紧凑型城市的建设改善解决这些问题，公共设施在其中发挥着重要作用。例如将因少子化而关闭的学校改造成医疗及养老机构，将空余的公共设施改造成商业设施方便居民生活等。

行政改革与公共设施管理

为了推进公共设施管理，需要对现有的行政体制做出改革，另一方面在行政改革中也需要公共设施管理上的配合。

在日本地方自治体中，以往企划部门负责制定公共设施的政策与计划，财政部门负责预算管理，建设部门负责建设，各领域主管部门(如教育部门负责学校、卫生部门负责医院)负责运营使用。在总务省《公共设施等综合管理计划》的号召之下，各地逐渐改革成立了集中进行公共设施管理的部门，提高了行政效率。

另一方面，日本的市町村级自治体在地方人口减少的背景下进行着合并，通过合并改善财政状况维持自治体的存续。在地方自治体合并中，公共设施进行了优化整合与关停并转。

在政策层面之外，相关的协会、大学与研究机构、行业团体等也创出了多种公共设施管理的研究成果与工具，如日本设施管理协会出版的《公共设施管理战略》《公共设施管理导入实践指南》《公共设施品质评价手册》，青森县政府开发的《公共设施全生命周期成本测算方法》以及系统(详细内容请参考《现代物业·设施管理》2016年9期本专栏文章)，一般财团法人地域综合整备财团开发的公共设施更新费用测算软件等，助力公共设施管理的实施与发展。从2000年日本开始发展公共设施管理以来，到今天日本设施管理协会的会员中，法人会员有189家，地方政府会员有229家，政府会员已经超过了法人会员。从这一点可以侧面说明公共设施管理的权重。

综上所述，我们可以看到日本面临的问题有些是我国正在面对或者未来即将面对的问题。通过考察了解日本在公共设施管理方面的经验教训，可以为我国的公共设施管理提供借鉴。