作者: 陈家喜 | 2016-03-01 16:07

“渔民村”如何变成“城中村”？

“渔民村模式”保护了村中居民的利益，使渔民村人在真正意义上向现代城市居民转变，使他们真正成为了自己物业的管理者。

在深圳宽阔整洁的马路和鳞次栉比的高楼背后，散布着大量的城中村。城中村无序建设和低水平管理，对城市的生态环境、社会环境、治安环境、安全环境都带来重大影响，严重阻碍了深圳市作为金融服务业中心、物流中心、高新技术研发制造中心的城市定位，与深圳市建设成为国际性的中心城市目标格格不入。但是，城中村大量的历史遗留问题以及复杂的既得利益结构，使改造面临着各种各样的困境，改造工作举步维艰。深圳罗湖区渔民村通过多年的探索，走出了一条独特的城中村改造多元共赢之路。“渔民村模式”很好地破解了城中村改造面临的困境，为其他城市城中村改造带来了许多有益的启示。

深圳城中村的发展变迁

由于特殊的经济社会环境，深圳市城中村的发展与变迁已经有二十多年的历史。深圳最早的城中村可以追溯到特区成立之初，按照其发展的时间划分，大概可以将其分为三个阶段。

第一阶段：1980年—1988年，城中村初步发展阶段。经济特区成立，中央政府政策的大力支持，使深圳城市化快速发展，大量的土地被征收，富裕起来的企业和村民开始无预见性地建设新房。政府相对滞后的建设和规划政策，使房屋建设呈现无序化，这给城中村发展提供了政策空间。

第二阶段：1989年—2003年，城中村高速发展阶段。这一时期，深圳经济持续高速发展，大量的务工人员涌入城市，深圳的房屋租赁市场供需矛盾凸现，并且不断升温。深圳本地的原著民抓住这一契机，旧式楼房被加高，新式的高楼拔地而起，违章建筑加剧并且规模化，城中村成形。1989年，特区内实行土地统征，造成了原著民的心理恐慌，引发了一轮占地建房热潮。1992-1993年间，蔓延全国的房地产开发热潮中，形成第二波原著民抢建风潮。而2001年10月深圳出台了《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》和《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》，更是引发了深圳史上最强的一次抢建私房高潮。在这一阶段，政府曾出台过各种政策，并进行相关的改造，对城中村的畸形发展起到了一定的抑制作用，但是除了个别试验点外其他地方效果不是特别明显。

第三阶段：2004年至今，城中村的稳定及改造阶段。这一阶段，城中村已经成熟并相对稳定。由于城中村社会问题的加剧以及自然环境的恶化，迫使政府下更大的力度进行改造。以2004年10月“深圳市违法建筑清查暨城中村改造动员大会”召开为标志，深圳市政府开始对城中村进行建市以来力度最大的一次“手术”，深圳城中村改造这才全面地吹响号角。

城中村改造的困境

深圳是我国改革开放的窗口和试验田，城中村的存在严重地影响了深圳市的城市化进程，阻碍了深圳与国际接轨的步伐。以城中村为中心形成的扭曲了的利益格局，不但损害了城中村房客的居住权益，威胁了村民业主的房屋存在及收益的合法性，而且大大地弱化了政府的城市管理能力，有损于政府的形象。但是，城中村的改造却是一个复杂的系统工程，改造面临着多重的困境。

(一)产权困境

正如郑子栋、韩荡两位专家所言，城中村大量违法建筑的存在与土地产权的特殊性，令改造陷入两难境地：如果承认违法建筑的产权，则鼓励了违法行为，会引起新的抢建，而且城市环境也不允许;如果不承认产权，考虑到法律依据不足及违法行为的普遍性，对该部分违章建筑难以强制拆除，使改造无从进行。

(二)拆迁补偿困境

城中村内的住宅规模庞大，拆迁建设成本高，村民业主的绝大部分经济收入依赖于房屋出租，业主往往倾向于接受住房补偿，这使得村民业主接受改造的机会成本较大，要想让他们接受改造政府必须付出高额的补偿金。另外，城中村分布在不同的区域，房屋价值各不相同，使拆迁补偿的标准无法统一难以做到绝对公平，在补偿问题上出现很多新的矛盾。

(三)重建后管理困境

“创业容易，守业难”，城中村的改造工作是一个艰难的开端，但是重建后尚面临着管理的更大困境。由于城中村综合管理不当，再加之利益的驱动，村民业主各自为政、安全隐患众多，房客信息采集体系松散，常发生非法经营活动，如色情交易、毒品、赌场、地下钱庄等。重建后如何避免脏、乱、差局面的重现，再次考验着政府与村民业主的智慧。

“渔民村模式”

深圳市罗湖区的渔民村经过多年的创新和探索，走出了一条独特的共赢之路。与香港隔河相望的渔民村本是一个靠捕鱼度日的“边陲小渔村”，上世纪80年代初成为闻名中外的全国最早的“万元户村”，从经历农村城市化股份制改造，到2004年成为深圳新一轮城中村改造的样板。其主要经验是：

第一，村民自筹资金，政府政策支持。2000年渔民村改造由村股份公司主持实施，从设计方案看，渔民村改造所需资金约为1.2亿元人民币，除了村民自筹9,000多万元资金外，其余部分由商业银行贷款，这一做法成功地解决了城中村改造政府投入过高的问题，并且避免了以赢利为目的的开发商的介入，降低了城市开发建设强度。政府在政策上对渔民村的改造给予了扶持，规定村民在补交一定的地价后，即可领取房产证，这就一改居民房屋“违章建筑”的“身份”，解决了村民业主房屋产权问题。

第二，统筹统建，完善环境。在改造过程中，渔民村对现有环境进行综合整治，并全面改造建筑物外观。改造的规划设计遵循科学规划、为城市发展留下空间的原则，充分考虑以人为本，考虑到工作、生活、娱乐、休闲的需要，为村民创造一个文明的居住环境。

第三，重建后的渔民村，探索了一条“旅业式”出租屋综合管理的新模式。渔民村成立了自己的物业管理公司，村内的近4万多平方米的出租物业，由业主全权委托物业公司实行统一出租，统一管理，统一缴税，统一宣传，一改过去无序竞争的状态。除此之外，渔民村还设立了自己的流动人口和出租屋管理服务中心。租客看房、拿钥匙、验计生证、人口信息登记可享受同步“一站式”服务。而服务中心的信息又同时与社区的工作站警察室等共享，做到“人来登记，人住管理，人走注销”。另外，渔民村还成立“社区110”治安联防方式，社区警务室、社区工作站、出租屋综管站和物业公司联合组成一个社区综合管理组织，形成管理合力。

渔民村改造及其旅业式的管理模式，取得了多元共赢的效果。首先是社会治安环境的改善以及政府城市管理能力的提高。渔民村重建4年来，渔民新村没有发生一宗安全事故，重大治安及刑事案件均为零发案，多次捧回罗湖“社区百日无案件”的牌子，还被评为“深圳市安全文明标兵小区”。借助于渔民村的流动人口和出租屋管理服务中心，政府对于流动人口的信息采集以及社会管理程度大大提升。其次，这一模式也改变了城中村的环境卫生局面，解决了村民业主的经济收益等长远的生存问题。由于统一规划，统一建设，从而避免“亲嘴楼”、“握手楼”等传统城中村给人们造成的印象，改变了过去脏、乱、差的小区环境。并且，由于采取“旅业式”的出租管理模式，也使村民的经济权益得到一定程度的保障。

对“渔民村模式”改造的反思

“渔民村模式”对城中村的改造进行了富有创新意义的探索，不但使政府以最低的投入赢得了管理社会的主动权和土地资源的有效整合，而且还保护了村中居民的利益，使渔民村人在真正意义上向现代城市居民转变。但是，任何的改造模式对于复杂的城中村改造工程而言都不可能是十全十美的，都会存在值得思考的空间。“渔民村模式”也留下了几个问题值得大家进行反思。

(一)自筹改造资金以及推倒重建是否具有“普适性”

与大多数城中村相比，渔民村的规模比较小，所需的改造资金额相对不高，因此渔民村居民有能力自我集资完成改造工作，但是其它城中村往往规模庞大，改造资金和工作量大，居民和村集体难于承受。另外，不同的城中村出现问题的程度各不相同，部分规划相对科学的城中村完全推倒重建也是资源的严重浪费。因此，自筹资金并推倒重建的“渔民村模式”在其他城中村中能否借鉴还有待观察。

(二)加入物业管理公司是否会成为“多数人的暴政”

渔民村的“旅业式”出租屋管理模式，主要是委托物业公司对物业统一出租，统一管理，统一缴税，统一宣传。“旅业式”管理需要所有业主的自愿加入，如果少数业主无意加入该管理模式，则极有可能因集体利益的需要而出现“多数人的暴政”，使部分业主失去自主选择权。

(三)物业管理公司统一招租是否会产生“寻租行为”

“四统一”使物业的租赁权掌握在物业管理公司手中，物业管理公司是否会因此成为第二房东，在物业租赁过程中出现寻租行为，通过各种方式追求自身的利益，最终损害守法的租户和业主的利益?
（胡永雄对本文亦有贡献）