作者: 宋波 | 2003-12-01 09:57

在社区建设中培育非政府组织的思考

社区建设是现代城市高度发展的必然要求。美国非政府组织参与社区建设的成功先例为我国培育社区非政府组织提供了可行性思考，同时，我国社区发展面临着前所未有的深层次问题。本文从社区居民自治、社区服务、就业以及建设文明社区四个角度加以分析，并提出建设性意见。以中共十六大提出的“完善城市居民自治建设，建设管理有序、祥和文明的新型社区”的要求为契机，本文拟就在社区建设中引入非政府组织这一问题作些探讨。

随着市场经济的发展和城市化进程的加快，我国传统计划经济背景下的单位本位体制逐渐冰释，社会保障的载体从单位过渡到社区。社区在城市建设中的地位不断提升，社区建设也由此应运而生并成为社会关注的一个热点，它已经关系到政府职能的进一步转变以及政府管理社会模式的全新重塑，成为整个社会领域改革与发展的一个重大问题。“今天的社区建设可以看作城市化过程的继续，既是城市发展的继续，也是市民现代化的继续”，足见其重要性。但由于起步晚，发展历史短暂，再加上人们对社区认识不清，相关理论研究滞后等，我国城市社区建设和发展任重而道远。

党的十六大报告中指出，要完善城市居民自治建设，建设管理有序、祥和文明的新型社区。本文拟就在社区建设中引入非政府组织这一问题作些探讨。

一、它山之石——美国城市社区建设对非政府组织的引入

将非政府组织引入城市社区建设并非独创，在许多发达国家已流行多时。研究成功案例，吸取先进经验，对我国城市社区建设有重要的借鉴意义。以下即以美国为例。

在美国，社区与非政府组织有着天然的联系，非政府组织的诞生源于社区的发展，其基本宗旨就是满足社区居民的需求。目前，非政府组织共有100多万个，遍布美国大小城市的社区，对推进社区建设、沟通政府与居民关系、完善服务体系以及提供就业等，发挥了至关重要的作用。

首先，非政府组织对美国实现“小政府、大社会”的管理格局、促进社区民主自治发展，起到了不可替代的促进作用。在美国社区内，政府主要进行宏观管理，制定社区发展的法规政策、提供财政支持等，而大量具体事务性工作的开展，均由非政府组织去实施。由于非政府组织既是居民生活区的代理者，又是政府管理社区的合作者，因此它可以发挥政府与居民之间沟通和桥梁的作用。这既克服了政府直接操办社区具体事务中的官僚作风、效率低下和服务不到位等弊端，又能通过非政府组织的具体运作，居民的广泛参与，促进社区民主自治的发展。

其次，非政府组织对社区服务功能的开拓及服务体系的完善，起到了积极的推动作用。随着生活水平的不断提高，美国居民对社区的依赖愈来愈强烈，对社区服务的要求和内容都在不断提高和增加。非政府组织按照其基本宗旨的要求，始终将满足社区居民的要求放在首位，不断开拓社区服务功能。在美国，社区非政府组织正朝一种无所不包的服务体系方向努力，力求使社区服务达到“老有所养、幼有所托、孤有所扶、残有所助、贫有所济、难有所帮、学有所教、需有所供”全方位的新境界。正因如此，社区非政府组织提供的服务给美国居民生活带来了极大的方便和保障。

另外，社区非政府组织的蓬勃发展以及由此带动的各类服务业的发展，为提供就业、保持社会稳定，起到了不可低估的作用。美国非政府组织非常庞大，在发展社区服务的过程中，带来了许多就业机会，据统计，目前美国大约有800万人在社区从事各类服务工作，占全国就业人数的10%。此外每年还有9000万人次的志愿者，从事社区服务工作。社区服务业的全面发展，对社会的持续稳定，起到了十分积极的作用：一是开拓了充分就业的机会，减轻了政府和社会的压力;二是全方位的社区服务，包括温馨家庭、心理咨询、犯罪预防、提高教育程度和质量等，对缓解一系列社会矛盾，起到了重要的平衡作用。

二、非政府组织参与社区建设的功能性分析

美国非政府组织参与社区建设并发挥巨大作用的成功先例为我国培育社区非政府组织提供了借鉴。中国城市社区建设面临着前所未有的深层次问题，社区的深入发展也强烈呼唤大量社区非政府组织的参与。以下笔者将从不同角度加以分析。

1、促进社区民主自治发展

社区居民自治是一种管理成本较低的体制创新，有利于扩大公民有序的政治参与，是社区建设的内在要求，也是中国基层民主建设的一项重要内容和必然趋势。而长期的计划经济体制下，整个社会的一切事务都在政府的管理之下,作为我国城市社区基本单位的居民委员会，也逃脱不了政府过分干预的命运。从理论上讲，居民委员会应是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众组织”，但实际上，居委会干部的候选人都是由街道办事处这样的政府组织来确定，选举过程也非严格意义上的民主选举。显然，由此产生的居委会就很难成为真正意义上的群众性自治组织，社区居民自治也只是流于形式，具体表现为居民的参与意识极弱。

一般来说，在社区发展初期居民参与意识较弱的情况下,要解决这一问题,就需要完善各种组织参与的载体，提高居民参与度。非政府组织为居民参与社区生活、实践自治提供了一条畅通渠道。一方面，政府将可以把大量具体的事务转移给社区非政府组织承担，从宏观上对社区建设进行指导、协调及服务，避免直接干预。事实上，社区民主自治的实现也是以政府职能的转变——政社分离为前提的，而非政府组织正是承担这些分离职能的有效载体。另一方面，对社区非政府组织本身来说，它的绝大多数成员都具有相似的志趣和比较一致的利益和要求，因此，它在一定程度上代表了某一类人或某个社会阶层的共同利益，不可避免地要成为其成员共同利益的代言人，就能够在保障社区居民的合法权益和民主权利、促进社区内部公共事务和公益事业管理的自主与自治上发挥积极作用。

2、完善社会服务体系

党的十六大报告指出，要逐步完善服务体系。改革开放以来，随着市场经济的快速发展，我国原有的社会服务体系被打破，而新的尚未完全建立，在社区则表现为社区服务仍然不能很好地满足广大居民的需求。经济的快速发展，我国人民生活水平特别是城市居民生活水平得到普遍提高，社区居民对社区服务数量和质量的要求也不断提高。特别是，上世纪90年代以来，我国人口已由成年型向老年型年龄结构过渡。可以预计，随着老年人口的增加，我国传统的大家庭模式向“核心家庭”模式演变，以及空巢家庭的增加，老年人对社区服务的要求更是提到一个新的层次。与此同时，新的服务对象和需求不断涌现，如社区中外来流动人口的服务还较为缺乏，人们对上门服务和咨询服务的需求更多等。但从目前的服务供应能力及发展趋势来看，形势并不乐观。社区服务是一项崭新的社会系统工程，又是一项内容丰富、需求变化层出不穷的新体系，它具有非市场或准市场意义的供需关系，其内容和方式应根据居民的需求和愿望不断调整。这时,如果没有大量专职、专业的社区非政府组织，就容易重蹈计划经济下的政府对一切大包大揽、社会服务单一化、平均化的覆辙，就无法满足人们日益增长的多样化、个性化、多层次性的物质和精神生活需求;另一方面，社区服务若以个体供给的方式出现，供给方将没有谈判力。因此，社区服务的运作应组织化，而组织、协调和满足社区服务供需关系的重任，只能是依赖于社区非政府组织，即由一批专职的非营利性社区组织去承担。

3、拓宽就业渠道

中国劳动力市场将长期面临供大于求的局面，这使城市失业成为一种长期的显性化现象，与此同时，开展社区服务已成为解决就业问题的一个重要途径。前文已经谈到，社区服务正朝多样化与复杂化方向发展，对服务的专业化提出了很高的要求，需要发展大量社区非政府组织，培养一支专职、专业化的服务队伍。这无疑将为社会提供大量的就业岗位，大大地拓宽就业渠道。从实践上看，社区服务资源与职工转岗或再就业同步运作符合社区资源整合的要求，可以降低职工再就业产生的诸多不必要的社会成本。实际上，目前中国存在大量的社区服务需求已经成为共识。据统计，目前，全国约有1500万个社区空缺岗位有待填补。这是一个很大的发展空间，可以大有作为。另外，我国城市社区工作长期处于街道、居委会的半行政半封闭的运作状态，规模和社会影响都较小，专业化程度更无从谈起，严重阻碍了高校社会工作专业的设置和培养对象的出路。大学毕业分配到街道机关工作，总体上是属于国家行政管理专业的对象;分配到具体福利院等单位，主要强调护理专业，而面对今后需要大发展的社区建设与服务管理，又恰恰缺乏实际的运作部门，此时，培育的大量社区非政府组织就有“用武之地”了。

4、加快祥和文明新型社区的建设

社区建设的一个重要目标是通过社区互动，增强社区意识，促进社区文化，建立祥和文明的社区。所谓社区意识就是社区居民对社区的认同感、归属感、责任感及参与感。社区意识是社区的灵魂，是现代文明的体现，是在长期的社区交往中共同孕育创造出来并形成对某种事物的共同评价标准及相互承认，从而形成社区的凝聚力。

目前，由于市场经济行为和社会管理的日渐分离，人对单位的依附性逐渐削弱，根据城市化建设的需要，非单位型社区日益扩大。高层单元住宅的普遍化，使社区人际互动减少，匿名性、冷漠性增强，社区与微弱的商业服务、自娱自乐和民政、治安的协调功能相适应，其单纯居住地属性更为突出，具体表现为缺乏社区意识，归属感和爱区感不强。在文化传统方面，中国城市社区不同于西方。历史上，西方国家城市社区中少有人身依附的社会关系，也有市场机制带来的竞争和冲突，但个人本位和契约精神的自治传统却包含了每个主体意识在社区的权利和义务，因此具有较强的功能联系，而且造就了社区意识较强的社区文化传统。而中国在这方面还显得比较薄弱。这样，中国城市社区在缺少共同的依附资源和个体契约文化传统的情况下，家居型的社会生活共同体属性变得更为明显。基于此，建立大量的社区非政府组织，广泛开展社区自愿者活动及各种文体活动，对促进居民间的交流、沟通与合作，改善居民关系，缓和学习工作压力有着重要作用。事实上，独立的社区非政府组织本身就是社区凝聚力和社区认同的结果和标志。

三、思考与建议

以上，虽然我们对非政府组织的培育和发展有很好的预期，但它毕竟是一种新的社区组织形式，无论是组织自身的发展，还是正在表现出来的促进民主自治、完善服务体系、拓宽就业渠道以及致力于祥和文明社区的建设等一系列功能，都需要进一步跟踪调查与研究，并随时加以调整和完善。在培育社区非政府组织致力于中国城市社区深入发展的过程中，尤其需要注意并思考以下几个问题：

首先，要实现政府垄断向社会合作的转变，充分认识非政府组织在社区建设中的地位和作用。党的十六大文献中再次强调提出，要大力发展非政府组织。现在的问题是，我们要准确而完整地理解非政府组织的涵义。非政府组织即不被称为政府部门的协会、社团、基金会、慈善机构、非营利公司或其他法人，而且不以营利为目的。即使有赚取利润，也不可以将此利润分配。(注：工会、商会、政党、利润共享的合作社及教会均不在此列)非政府性(民间性)、非营利性等是其基本特征。它主要包括经济领域和社会领域非政府组织两大类，前者按照市场经济发展要求，已经得到大力发展，如会计、审计事务所、资产评估事务所等，现在缺乏的恰恰是社会领域的社区非政府组织。究其原因，主要还是受传统管理模式的影响和束缚，注重政府对社区的全面直接管理，而对培育社区非政府组织，分担大量具体的事务性工作，以及将社会服务向专业化、社会化方向引导等，仍缺乏足够的认识。事实上，社区非政府组织是政府管理社会特别是社区工作的具体组织者和运作者，它的产生和运作，可以使政府处于更高层次上实行宏观管理，使政府管理更加高效，也使社区运作更加高效，这也是实现“小政府、大社会”管理格局的基本前提。否则，就不可能做到政事分离、政社分离，就极容易使社区建设走向政府包办的局面，难以实现真正的社区居民自治，不易形成社区工作专业化与社会化相结合的运行格局，社区服务的有效开展也就无从谈起。正如塞缪尔·亨廷顿所说：“政治发达社会与不发达社会的分水岭就是各自拥有组织的数量、规模和效率”，“社团缺乏，组织发展层次低下，乃是政治混乱而动荡的社会的特点”。

其次，调整政策，为培育社区非政府组织创造条件。目前，严格意义上的非政府组织，尤其是进入社区服务运作的几乎是空白，但作为可以转变成社区非政府组织的社会团体，其数量是相当庞大的，而且还有相当一部分与社区建设有着密切联系，如社会工作者协会、街道工作者协会等。只要我们按照政事分离、政社分离的原则，重新界定政府管理职能，是可以让出很多事务性的工作，交给各种协会去组织实施。问题是，目前的社会团体虽然具有独立的法人资格，但在实际工作中，却不能享受相关政府政策，如政府定编政策、用工政策，不能单独纳入养老、医疗保险政策范围等。政策的限制，导致很多社团实际上还是各级政府部门的附属物，其职能得不到应有的发挥，这就为培育社区非政府组织带来不小的困难。因此，要培育和发展社区非政府组织，首先要对目前的社团政策进行调整和完善，使社团在原有独立法人资格的基础上，有定编政策、用工政策，有纳入社会保险网络的权利，并重点选择若干社团组织进入社区实行试点，为社区非政府组织的培育创造一定的条件。如在美国，政府对非政府组织在进行严格审核批准成立后，从财税政策上给予极大的支持。一是对非政府组织在从事社区服务过程中，每年提供10%-80%不等的财政资金，大部分非政府组织都可获得60%-70%的财政投入;二是给予非政府组织特定的免税政策，即服务所获得的各项收入不需上税，同时非政府组织从事社区服务时所购买的商品，也不需交税。

最后，要深入研究，力求形成社区非政府组织运作与政府管理相协调的联动机制。应该讲，在社区发展过程中，街道与居委会起了重要作用。但是，社区建设要全面推进，我们就不能停留在起步阶段，而应该加以新的塑造和发展。一方面，需要注意的是，我们强调培育社区非政府组织的重要性，并非忽视政府管理的作用，惟其如此，街道、居委会作为基层政权建设的基础，其作用必须加强，而且应该在社区建设中发挥新的作用。另一方面，从社区作为人们生活共同体的横切面看，它又更需要有适应现代社区生活要求的、专业化的社区非政府组织来具体组织实施和开拓各项服务功能。因此，如何在政事分离、政社分离的基础上，寻找到社区非政府组织的运作与街道、居委会组织管理之间的最佳平衡点，形成一种崭新的联动机制，这是社区建设中的一个重要问题，需要从理论上作深入研究，在实践上不断摸索和总结。

(原载于《现代物业·新业主》2003年第06期)

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