作者: 余安定 | 2003-12-01 21:30

物业管理企业与业主委员会的关系

1981年，全国第一家物业管理公司——深圳市物业管理公司成立，我国物业管理行业由此开始起步。1992年，在深圳天景花园又诞生了第一个业主委员会。在它们的共同推动下，物业管理行业迅速发展壮大。应该说，业主委员会与物业管理企业作为物业管理活动中的两个基本要素，对整个行业的发展起到了积极的推动作用，它们自身的社会地位也日益提高，得到了政府和社会公众的重视和认可。但是，我们从媒体上也经常见到这样一些报道:深圳学府花园业委会选聘的物业管理公司因原物业公司拒绝退出而无法进驻;北京九龙花园临时业主委员会主任被几名神秘人在小区门口保安眼皮底下打成重伤;深圳德福花园业主委员会主任遭不明身份人士袭击，疑为物业公司所为……;这些事件都与业主委员会和物业公司有关。一段时期以来，围绕业主委员会与物业公司产生的问题越来越多，纠纷矛盾不断，物业管理过程中许多矛盾都集中通过物业企业与业主委员会之间的纠葛表现了出来，成了阻碍行业进一步发展的症结所在。那么，造成这种情况的原因何在呢?

一、笔者认为主要的原因有:

(一)开发商与物业公司建管不分，不利于业委会成立，甚至侵害业主合法权益。

目前，全国70%以上的物业管理企业，由房地产开发企业派生出来。这种从属于房地产开发企业的体制，决定了物业管理企业依附、受制于房地产开发企业的现状，使物业管理企业许多方面屈从于开发商的意志，难以完全依法规范管理，维护业主的合法权益;许多开发商和物业管理公司从自身利益出发，担心业主委员会成立后对自己不利，不支持甚至制止成立业主委员会。

有的小区虽然成立了业主委员会，但其人选却是由开发商或物业管理企业一手操纵和安排的，不能代表业主的意志，不能有效地发挥作用。有的物业管理企业甚至错误地把自己当作管理者，把业主当成被管理者，忽视业主的权益。

(二)部分业主或业主委员素质差，没有正确的消费意识，法制观念也不强。

作为业主自身也存在一些问题。首先，有的业主甚至业主委员对物业管理不了解，法律意识淡薄，不清楚自己的权利和义务。其次，少数业主误导大多数业主，很多业主不了解什么是合理的收费和到位服务，只要有人鼓动，就很容易受利益驱使而附和。第三，有一些业委会委员素质不高，进入业委会不是为了全体业主谋福利，而是为了达到个人目的，工作中私字当头;有的甚至与人串通，收受好处，再加上目前法规对此种情况尚无有效惩治措施，业委会委员以权谋私，最坏的结果不过是免职，这也助长了歪风邪气。

(三)业主委员会制度推行过于简单，发展过快，导致业委会责权不对等。

我国的业主委员会制度，是在借鉴国内香港经验和国外新加坡经验的基础上形成的，没有充分考虑到我国物业管理的实际背景和社会需求。自发组织后，没有经过较长时间的磨合和实践，就在政府的规定和各地的推动下进入了快车道，这样就缺乏市场基础和适合的土壤，形成欲速则不达的被动局面。

根据现行的法规，业主委员会既不是独立的法人，也不具备社团组织的地位，没有注册登记的财产，不能单独设财务。也就是说业主委员会尚不具备独立民事主体资格，承担不了法律责任;但它又享有很多权利，导致责权不对等的奇怪现象。有的业委会动辄要求解聘物业公司，但如果业委会没有正当理由，属违约解除物业管理合同，业委会又无法承担相应的赔偿责任。

(四)相关法律法规不够健全，制度不完善，使得许多矛盾无法调解。

目前我国还没有一部系统的、完整的物业管理法，许多关系尚未很好规范，比如业主委员会如何定性，如何去限制、规范业主委员会，并使之在物业管理中发挥正面、积极的作用;怎样实现和完善对开发商、物业管理公司的监管等等，在现行法规中都没有具体的可供操作的细则。因为无章可循，难免会产生纠纷，对双方都不利。

一般的原则，立法首先要确定法律关系主体的性质，但业主委员会这个物业管理重要主体的性质却没有明确，使业主委员会的组建、成立及法律地位处于十分尴尬的境地。因为没有相应法规制约业主委员会的行为，再加上政府在体制转变过程中管理的作用削弱了，本应加强管理的地方却在“政府不干预市场”，和“从市场退出来”的思路影响下反而削弱了，导致业主委员会运作中出现一些不按市场规律办事的现象。尽管目前我国对物业管理企业也实行资质管理，但仍然存在不具有物业管理资质的企业从事物业管理，房地产开发商对其开发建设的房地产项目自建自管等问题。如何规范物业管理企业的设立，如何实现真正的资质化管理，开发商与物业公司是什么关系，物业公司如何进入和退出小区管理等都基本无章可循。

从以上分析中，我们不难看出，要保证行业的健康发展，就必须理顺物业管理企业与业主委员会之间的关系。只有正确认识并处理业主委员会和物业管理企业之间的关系，明确双方的责、权、利，才能使业主委员会和物业管理企业之间和睦共处争取双赢。

关于两者的关系，在法律上，业主大会及业委会有决定委托或不委托的权利，物业管理企业也有接受或不接受的权利，业主大会及业主委员会与物业管理公司两者之间没有隶属关系，在法律上处于平等的民事主体地位。在经济上，物业管理企业提供物业管理有偿服务，获得相应报酬;业主享受服务，支付相应费用，物业管理公司与业主方面的这种经济关系是通过物业管理合同确认和保证的。业主大会及业主委员会与物业管理公司两者之间在经济关系上也是平等的。此外，因为物业本身的特点，物业管理企业与业主之间的服务管理关系在一定程度上是一种较为固定的长期合作关系。因此，明确业主委员会及物业管理企业的法律地位，以确定两者关系的基础;加强政府监管职能、健全监管机制，以规范业委会及物业管理企业各自的行为;制订并完善相关法律法规，划分和协调好业主委员会与物业管理企业之间的职责和关系，乃是理顺两者关系的关键。

二、理顺物管企业与业委会关系应解决的问题:

(一)要理顺物业企业与业主委员会的关系，首先必须界定业主委员会的法律地位。

在物业管理的整个环节中，业主委员会毫无疑问应起到主导作用。物业管理的目标是实现物业的最大价值，使业主受益，而且物业管理企业的管理权也是源于业主利益的体现者,业主大会和业主委员会的委托和授权，物业企业收取的管理服务费也是由业主承担，因此，业主大会和业主委员会无疑应当是物业管理的基本主体。但遗憾的是，在业委会的性质、法律地位等方面，法规一直没有定论。最初政府以法规形式承认业委会具有社团法人资格，后因为运作中出现了一些问题，又取消了业主委员会的社团法人资格，将其定位为业主自治组织。新近颁布的广东省物业管理条例和中国物业管理条例草案中，均明确提出“业主大会(业主会)是在物业管理区域内代表和维护全体业主合法权益的自治组织”，“业主委员会是业主大会的执行机构”，规定由业主大会决定各重大事项并承担对内对外之责任，业主委员会可在业主大会授权下以业主大会名义进行活动。至此，似乎业主委员会的性质和法律地位已基本确定，许多由此而产生的问题也应当迎刃而解了，但笔者认为，这两个条例有关业主大会、业主委员会权利和义务的规定仍比较模糊，在物业管理实际运作时必然会产生一系列的问题，值得商榷。

从立法上看，广东省物业管理条例草案和国务院物业管理条例草案，都没有明确业主大会和业主委员会的性质，它们究竟是社团法人还是其他?它们以何种民事主体身份与物业管理企业签订《物业管理服务合同》?又以何种身份参与民事诉讼或行政诉讼?这些在这两个条例草案中都没有明确。实际上，在以往的物业管理司法实践中，对业主委员会是否具备民事主体资格也颇有争议。有人认为，业主大会和业主委员会不具备独立民事主体资格，所以它没有任何资格可以炒物业公司;尽管大多数地方法院对业主委员会的民事主体资格都持默认态度，例如上海市高院《关于审理物业管理纠纷案件有关问题的解答》中就规定:“业主委员会可以违反业主公约为由，对特定业主提起诉讼”，“业主以物业管理企业未履行或者未适当履行服务职能为由，对物业管理企业提起诉讼，仅限于其个体利益受到妨碍或损害的情形，其他情形应由业主委员会依照法定程序决定并提起诉讼”。但笔者认为，这种认可缺乏法律依据:

首先根据我国民法通则的规定，能够独立承担民事责任的只有公民和法人。其中公民又分为自然人、个体工商户、农村承包经营户和个人合伙等形式;法人又分为企业法人、机关、事业单位和社会团体法人、联营组织等。无论何种形式，它们的一个共同特征是具有独立的财产和经费，能够承担民事责任。对业主大会和业主委员会而言，它们既不属于公民的范畴，也找不到法律依据确定其法人的性质，也就是说，依据我国民事基本法的民法通则，无法将业主委员会作为民事主体。

也有人提出，根据我国合同法以及民事诉讼法的规定，其他组织可以作为民事权利义务主体以及民事诉讼主体，因此，可将业主大会和业主委员会归类为“其他组织”。对此，笔者仍然存在疑问，因为，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条司法解释，即“民事诉讼法第49条规定的其他组织是指合法成立、有一定组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括:……经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体;……”，而现有的物业管理法规乃至国务院条例草案中，都没有承认业主大会和业主委员会的社团身份，而且法规条例中也缺乏强制性条款来保证业主大会及业主委员会拥有独立的财产。实践中大部分业主委员会并无可独立承担责任之财产，可以说，无论从形式上还是内容上，业主大会及业主委员会并不符合“其他组织”的定义。

综上所述，如果不从法律规定上清楚界定业主大会或业主委员会的性质，而仅仅是在司法实践中认可其民事主体资格，不仅有名不正言不顺之嫌，而且一旦涉及法律责任承担，也往往会因为其主体身份不确定，导致在追究其法律责任时找不到适用法律。因此，笔者建议，在物业管理条例草案中，不应回避业主大会和业主委员会作为民事主体时的身份问题，必须在条例中明确其性质，或者确定其社团法人身份，或者明确为其他组织身份，总之，只有首先以法规形式确定它们的身份，才能真正确定它们的法律地位，也才能真正理顺由此而产生的各种物业管理法律关系。在确定业主大会和业主委员会民事主体身份问题上，笔者偏向于将业主大会界定为社团法人，而业主委员会为该社团法人代表机构，以业主大会名义从事各种民事活动，并由业主大会对其合法活动承担民事责任。同时，作为界定业主委员会法律地位，理顺业委会与物业企业关系的前提，还须注意以下两点:

1、必须明确业主委员会的运作方法。诚然，业主大会是小区物业管理的最高机构，应当具有对所有物业管理事务的依法决定权，但如果凡事都要召开业主大会来决定，既不具有现实性，也没有可能性，最终还会使得业主大会的权利得不到落实而停留在纸面上，而通过业主委员会这个常设机构来处理各种物业管理事务却是现实的,也有利于真正维护广大业主利益。因此，应当明确规定业主委员会依照法规政策、业主大会决议和相关章程开展活动，除选聘、解聘物业管理企业，决定业主公约、物业管理服务合同内容，决定是否参加或进行诉讼，决定小区物业管理服务费收费标准，决定超过小区年物业管理服务费总额30%或者超过两个维修基金存量总额30%以上的资金使用项目时，应当经业主大会2/3以上表决通过或征询全体业主意见并经2/3以上业主书面确认外，其余情况业主委员会均可以业主大会名义独立进行，并由业主大会对其合法行为承担责任。

2、必须为业主大会和业主委员会承担法律责任设定财产保障:不仅应当明确业主大会和业主委员会民事主体身份，而且在授予业主大会和业主委员会各项权利的同时，也要规定对等的义务和责任条款，建立有效的风险责任机制。对于业主大会、业主委员违反法定或约定义务，给物业管理企业或他人造成损失的，要依法追究相应的法律责任，而且这种追究必须具体落实到财产或资金保障上。例如可以规定，如果全体业主决定在小区成立业主大会和业主委员会，则要求每个业主必须交纳一定的保证基金，作为业主大会和业主委员会对外承担责任的保障。只有这样，才能真正符合责权对等的基本原则，也才能真正规范业主大会、业主委员会乃至全体业主的行为，从而使物业企业与业主之间、与业主大会和业主委员会之间，真正成为权利义务相互制约的平等主体。否则，权力失去有效约束，其结果必然是导致混乱。

(二)要理顺物业企业与业委会的关系，还要明确物业管理公司的性质、职责及地位。

物业管理公司是依照《公司法》及有关法律法规成立的、具有独立承担民事责任能力的经济实体。物业管理公司的主要权利是依照国家有关法律、法规和政策对物业实施专业化的管理，收取物业管理费用。其主要义务是遵守法律法规、政策和公约，履行物业管理合同，接受行业主管部门的指导与监督。物业管理公司的日常工作内容包括三个方面:公共性服务，物业管理区域内的保洁、保安、绿化、房屋及设备的维修养护运行等工作;代办性服务，受托代收代缴水、电、气等费用;特约性服务，应个别业主要求，提供特约性服务，如送水、送报纸、订机票、室内清洁等内容。从以上这些我们可以看出，通过契约形式，以提供服务的方式换取业主委员会的授权，实施公共物业的管理，是物业管理公司的主要性质。

物业管理企业的职责主要是为业主服务，但同时它也履行一定的管理职责，对于破坏房屋结构、共用设施设备、违章搭建、未按时支付物业管理费或其他侵害业主公共利益的行为，有权制止，直至向人民法院起诉。这是因为物业管理企业与业主、业主委员会之间是契约关系，业主通过业主委员会将物业管理区域内共用部位、共用设施设备等涉及到全体业主共同利益的事务，委托给物业管理企业进行管理。对每一个业主来说，维护物业管理区域内的公共利益，就是在履约;个别业主为个人利益而损害大多数业主利益，其实质就是违约。如果物业管理企业不予制止，必将导致物业管理区域内环境恶化，业主、业主委员会就完全可以物业管理企业不履约或不作为为理由，解聘物业管理企业或追究其责任。可见，物业管理企业行使一定的管理职责，也是其履行物业管理服务合同义务的形式之一;如果管理不到位，它同样要承担相应的民事责任。但必须明确的是，物业企业这种管理职责是建立在维护全体业主利益基础上的，是为全体业主服务的，如果离开了这个基础，就会变成滥用职权。

物业管理企业受业主或业主委员会的委托，以有偿为目的，对关系到业主共同利益的公共事务进行管理或服务，同时也承担相应的民事责任，是物业管理活动中的市场主体、行为主体，其主要职能是服务与管理，其管理权源于业主大会和业主委员会的授权。由于业主大会及业主委员会是物业管理的基本主体，所以，物业管理中重大事项的决策权应在业主大会和业主委员会。从这个意义上说，物业管理企业应把自己的角色定位于服务者，而不能处处以管理者自居。否则，就会造成角色错位，引发纠纷。同时，笔者还认为，应当在法规中明确:“物业管理企业应具备独立的法人资格和相应的专业资质”，这也是防止某些建设单位自建自管、建管不分的重要措施，是引导物业管理企业建立现代企业制度，向服务社会化、管理专业化、经营市场化发展的必要手段。

(三)要理顺物业企业与业委会的关系，还必须完善对业主委员会和物业管理企业的监管机制。

因为缺乏必要的强制性，法规在制约业主、业主委员会及物业管理企业的违规行为等方面显得乏力。仅仅依靠政府建设、房管部门作为物业管理的监督部门，无论在监管的广度和深度上都难以满足物业管理本身发展的需要，客观上也造成了业委会和物业管理企业在运作过程中各类纠纷得不到及时解决。物业企业、业委会违规操作，不依法办事的现象屡有发生，甚至有些地方的物业管理企业或业委会被坏人把持，危害社会。因此，作为社会秩序的有效组织者，政府应当从如何加强自身监管职责方面，完善对物业管理企业和业主委员会行为的监督机制。比如，条例规定业主委员会受业主大会委托可以选聘物业公司，但目前的现状是对业主委员会的招标没有一个有效的监管制度，也没明确监管部门，物业管理权的招标很难保证不成为个别委员满足个人私欲的机会。因此，政府应尽快完善相关体制，规范物业招投标行为，可以考虑规定“要招标的项目必须面向社会所有具备资质的物业管理企业，必须通过业主大会投票，业主委员会委员本身不能正标、成标、定标，必须从专家库里选评委，必须由评委来成标、立标，若出现重大的违规，要重新招标，并追究责任人法律责任”等等。再比如，业主委员会有权解聘物业公司，但在什么条件下解聘，怎么解聘也是一个有待规范的问题，如果仅仅是为了少数人的利益而不顾大多数业主的利益，最终受害的可能是大多数业主。所以，必须通过明确物业管理企业、业主委员会的责、权、利，通过建立并完善政府对双方日常运作的有效监管机制，将物业企业与业主委员会的运作纳入制度化、规范化的轨道。

(四)应以法律法规和物业管理服务合同为依据，处理好业主委员会和物业管理企业之间的关系。

物业管理企业与业主委员会之间是以法律为基础的平等的民事主体关系，国家有关法律法规是物业管理活动顺利开展的前提和保障，物管企业与业主委员会均须依法行事。双方签订的委托管理合同，业主委员会发布的业主公约，物业管理企业与住户们签订的各种协议，均应依照国家有关法律法规制定。无论哪一户住户或者物业管理企业任何一位员工，都应当以法律法规和业主、业委会与物业管理企业签订的各种法律文件为行动的依据，违反了有关法律文件条款，就应承担相应的责任。

可见，业主委员会、物业管理企业的一切活动都必须在法律制约之内，任何一方都不能有超越法律法规的行为。业委会是代表全体业主对物业实施自治管理的组织，这个自治管理应是建立在法律和法规制约内的自治，而绝不是随心所欲的自治，业委会在日常工作中要按政策、法律法规办事，对物业管理企业管理服务的监督，也应以法律法规和物业管理服务合同为依据，而不是以个人的好恶为标准。物业企业作为一个独立经营的法人，接受业主大会和业主委员会的委托，开展经营活动，提供有偿的专业化管理服务，无论是在行使权利实施管理职责时，还是在履行义务提供服务时，也都必须做到依法管理，合法经营，其权利义务也应限制在法律法规和相关协议文件的框架内。因此，“以事实为依据，以法律为准绳”，乃是处理好业主委员会与物业管理企业关系，解决两者之间矛盾的主要方法。

业主大会及业主委员会与物业管理公司之间的关系，归根结底是双方通过物业管理服务合同确立的平等民事关系。物业管理服务合同是一份在法律上有约束力的文件，对签约双方均有约束力。订立合同的目的，是要清楚确定各项规则，作为规范双方行为的共同准则，使业主、业主委员会和物业管理企业在行使各自权利时，自觉遵守，若一方违反合同的约定，没有尽到合同所约定的义务，就应当承担相应的违约责任。因此，强化业主委员会与物业管理企业的合同契约关系，细化管理服务合同条款，如管理事项、管理服务的质量、管理服务标准等，也显得至关重要;因为，一旦双方发生纠纷，除了通过司法途径解决，更多的应当是按合同约定的办法解决。

要处理好业主委员会与物业管理企业之间的关系，一是要加强立法，通过制定一系列法规政策及规范性文件，使物业管理法律化，运用法律来规范物业企业、业委会的行为，实现物业管理行业的规范化、法制化;二是要不断强化物业管理主体的合同意识，逐渐完善履约保障机制，使物业管理活动的开展真正实现主体之间的平等自愿、公平合理和等价有偿。

(五)在实际工作中，业主委员会与物业管理企业应当真诚相待，建立一种互信互任、互帮互助的新型合作关系。

业主委员会与物业管理企业是物业管理活动中互为依存、互为补充、缺一不可的两个方面，是利益相关的共同体，双方都要有一种长期合作的思想。物业管理公司要诚恳接受业主委员会的监督，讲诚信，讲自律，真诚地为业主服务;业主委员会也要正确运用监督权，不是专拿手电筒照毛病，而是对物业管理企业的工作给予真诚的帮助和监督，并主动协助物业企业规范少数违规业主的行为;只有这样，才可能实现相互合作、共同发展的目标。笔者曾参与组织过某小区业主委员会的改选工作，在选举过程中，笔者作为物业管理企业的参与方，在对选举进行适当宣传引导的同时，注重了与业主和业主委员会筹委会的沟通，充分尊重了广大业主的知情权、选举权，选举过程不仅得到了全体业主的热情参与和支持，而且从改选后业委会运作情况来看，它在业主和物业企业之间也始终能持较为公正的立场，既为绝大多数业主所接受，也为物业管理企业所欢迎。

可见，要建立互信互任的合作关系，作为物业管理企业，就必须加强与业委会的沟通，在日常工作中出现矛盾应本着互谅互让，双方受益的原则进行解决，而且要有具体问题具体处置的务实工作作风。作为业主委员会，也要保持公正处事的态度，在评价管理公司水平好坏时，要看其总体水平，千万不能抓住一点，不及其余，业主委员会要支持、维护物管企业为维护全体业主共同利益所采取的措施，要注意引导和规范业主行为。

物业管理公司与业委会之间是对立统一的关系，不管法规如何完善，物管公司与业委会始终都会有矛盾，处理得好，是完全可以不打架的，只要能做到讲感情，讲联络，相互信任、信赖，公正，透明，就完全可以缓和或解决矛盾。

众所周知，完善的物业管理服务不仅能够使业主的物业保值增值，也是建设一个安全、文明、舒适、温馨的小区，保障社会稳定的重要条件。要实现这一切，尽快健全和完善物业管理法律、法规，清楚界定业主委员会与物业管理企业的法律地位，健全监管机制，规范业委会及物业管理企业各自的行为，正确处理两者关系是关键。

(本文同文作者：江德龙;原载于《现代物业·新业主》2003年第02期)

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