作者: 王栋 | 2007-12-01 16:51

当前中国业主委员会建设中存在的问题

业主委员会(以下简称业委会)是在新的形势下出现的群众性自治组织，是全民参与社会建设的一种好的形式，是社会进步的表现。它对于提高社区自治水平，改善小区业主生活质量，保障业主合法权益，促进和谐社区的构建起到了积极作用。然而，业委会在我国自成立至今，所经过的是一条坎坷不平的道路。笔者通过近一年对业委会的研究调查，发现业委会建设中存在着一些问题，并相应提出了对策建议。在此提出来和大家讨论，以期业界对业委会的存在问题和发展前景给予更多关注和思考。

一、业委会的法律地位问题

1、业委会的民事主体资格不明确。

根据《物业管理条例》(以下简称《条例》)关于业主大会和业主委员会的规定，业主大会是由全体业主组成并代表和维护全体业主在物业管理活动中的合法权益的组织，要履行包括制定、修改业主公约和业主大会规程等六大职责。而业主委员会作为业主大会的执行机构，其职责主要包括五项：一是召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况;二是代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同;三是及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业管理企业履行物业服务合同;四是监督业主公约的实施;五是业主大会赋予的其他职责。业主委员会只是业主大会的一个常设执行机构，根据业主大会的授权负责处理业主大会的日常事务，根据业主大会的决定对外可以与物业管理公司签订合同。同时，业主委员会虽然是依法成立的，但没有法律法规规定业主委员会经过登记后可以取得法人资格，所以业主委员会并不是法人。另外，从最高人民法院关于适用民法的解释和法律责任上分析，业委会也不属于其它组织。因此，按照我国现行的法律规定，业委会目前并不具备任何法律主体资格。这与我国目前要在社会主义市场经济条件下建设民主法治的和谐社会要求是不相符合的。事实上，随着现代物业的发展，业主依法维护自身权益意识的逐渐提高，业主与业委会、业委会与开发商或物业公司之间的法律纠纷越来越多，业委会的法律主体地位越来越重要。因此，立法上业委会民事主体资格的缺陷就越发显得突出，必须尽快加以改进和完善。

2、业委会合法性的主体不明确。

业委会是群众性自治组织，是由大多数业主投票选举决定的，直接代表广大业主的利益。按照法理，“合法性由赋予其权力的人民来决定”，因此业委会的合法性应由赋予其权力的业主来确定。根据《条例》第十六条规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。什么是“备案”呢?地方政府部门在实际运作中把备案定位为审核和批准，这样就造成了业委会的合法性最终不是由大多数业主的选票决定，而是由政府主管部门审核确定。

二、政府在业委会建设方面角色复杂

《条例》第四十九条规定：县级以上地方人民政府房地产行政主管部门应当及时处理业主、业主委员会、物业使用人和物业管理企业在物业管理活动中的投诉。但什么叫“及时”处理，经过什么程序来处理投诉，具体均不明确。又如，根据《条例》，业主委员会不但受行政主管部门的管理、指导和监督，而且还要受居民委员会的指导和监督。居民委员会与业主委员会一样都是居民自治组织，但在《条例》中俨然成为一级政府组织。再如，根据《条例》第十六条规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。在实际运作中，常把备案定位为审核和批准，造成业主委员会的合法性最终不是由大多数业主的选票决定，而是由政府主管部门审核确定。在三方机制中，政府的角色比较复杂，一般来说，政府的角色是协调者和裁判者，但如果政府是纠纷的一方当事人(如拆迁纠纷)，那么它就不能承担裁判者的角色，因为它不能充当自己事务的法官。在三方机制中，政府的多重角色，也给制度设计增加了困难。

三、对业委会监督问题

政府介入业委会的监管应该只是当下的权宜之计：在发育成熟的理想状态下，业委会是符合程序选举产生并经社团法人注册的民事能力承担者;同时也要聘请专业的人员或咨询公司来完成监督任务。因为这种监督涉及很多专业工程服务技术和经济指标，非专业技术人员是很难承担的。目前，有一些业委会在规则执行不力中难产，如选举中有舞弊现象，为以后的不规范操作埋下伏笔。现在由政府的基层组织介入只能是权宜之计，最终还是应该由市场来决定。有很多地方进行的三位一体的尝试，实际上走的是计划经济的回头路。长远来看我们还是应该走有效监督物业管理公司的路，而不是政府的大包大揽。至于业委会成员随意辞职的问题，现在的情况就没有办法监督。如果这是一个有法律地位的经济组织，那么他就不能想辞职就辞职，辞职时还应有审计制约。他要独立承担民事责任，要对他的行为负责，要对他的决策负责。另一方面，现今对业委会成员卸职无严格规定，没有规定业委会成员必须任满才能卸任。存在着只要他把房子一卖就不是业主了，也就自动丧失了作为业委会委员资格的问题。

面对上述业主委员会建设中存在的问题，笔者在总结各地的经验和相关学者的理论观点后，提出如下对策建议：

一、明确业委会的法律地位

明确业委会的法律地位，构建合理的业委会制度是发展房地产和物业管理市场的现实需要，是完善我国民事主体制度的需要，对于真正落实业主的权利，维护业主的利益也有着重要的意义。

在目前我国现有的民事主体三元结构体系下，可将业委会定位于其他组织，即非法人组织更为合理可行。

1、业委会不具有法人资格，不能成为法人。

首先，业委会作为业主大会的执行机构和常设机构，没有自己完全独立的财产。所有权人所缴纳的物业管理费用是属于全体业主的共有财产，业主委员会不能随意支配和处理。

其次，业委会本身所具有从事经营性活动的特性，与其不得从事经营性活动的要求背道而驰。法人是除自然人之外最重要的民事主体。它是近现代民法上一项极为重要的法律制度。根据我国业委会的职责和权限及存在现状，不难看出业主委员会不能也不会具有法人资格，主张不将业委会定为社团法人地位。笔者赞同业主委员会不具有法人资格的观点和主张。

2、业主委员会应该成为其他组织，即非法人组织。

我国的业委会虽不拥有物业财产的全部所有权，但其依法享有与物业管理企业订立合同，持有一定可支配、控制财产和收益，有权履行业主规约规定的权利。业委会是从计划体制向市场体制过渡过程中产生的，虽说只有到民政部门登记注册才能成为社会团体组织，但笔者认为在实践中业委会已经具有客观上的非法人组织的特性，理应归入非法人组织范围之内。

二、加强政府在保障业主权益方面的职责

1、政府的职责转变：由统治向治理转变。

政府的角色，在三方良性互动机制中，制度机制的建立最终取决于政府制度创新的动力。政府的观念和行为对三方机制的形成至关重要。从观念上来说，政府的管理理念要适应时代的变化。改革开放以来，政府的管理理念已经发生了很大变化，这种变化可以概括为从“管治”到“统治”。“管治”是阶级斗争时期的统治方式，其特点是管不了你就“治”你。“统治”是指政府利用政治权威自上而下地发号施令，制定和实施政策，对社会公共事务进行单向的管理。治理与统治不同，它是一个上下互动的管理过程，主要通过合作、协商、伙伴关系,确立共同目标等方式实施对公共事务的管理。治理也需要权威，但它更需要协调。有了这样的管理理念，就不会把业主维权看作是不稳定因素，而是把它看作制度创新的契机和基层民主方兴未艾的标志。在实际操作中，政府相关部门要做到加强对业委会的指导和经常定期不定期地召集各小区业主委员会协商业委会的共性问题，共同寻找解决的办法。

2、政府主要扮演制度供给和制度建设角色。

就业主维权的三方机制而言，政府应当加强诉讼制度、投诉制度、协调制度的建设。但在现实情况下，这些制度的存在与不存在差别不大。比如，法律规定公民有投诉的权利，但是公民在面对投诉石沉大海后却无能为力。这些问题主要出现在程序上面，所以制度建设中最根本的一条是要进行公正的程序设计，即保证程序公正。

3、成立政府与业委会的中介组织。

社会服务机构完全可以承担业主维权中的许多工作。这些机构可以是非营利组织，如业主委员会联合组织，也可以是营利组织，如维权公司之类的组织。当然，这些组织的出现部分依赖于政府的制度供给。中介协调在开始阶段表现为利益团体和国家管制的共存，而后通过逐步立法，授予团体在某些业内的管制权，由社会团体控制和检查他的成员，允许他们使用自己的资源与权利，在国家难以达到的地方进行管理。这一机制提供了民间利益管制的途径，但问题也伴随产生：社会团体的代表性职能往往因此退化，对社会自订标准也不宜进行宏观调控;更重要的是，由于利益团体和国家的互动网络日益复杂，多组织、多层次的管制和协调是否能够为统一的结构效力还有待实践的检验。

三、对于业主委员会的监管问题，引入“第三方监督“机制

对业委会第三方监督就是要发挥各种民间社团和企事业单位的积极作用，赋予他们一定的监督权力，在维护自己合法权益的同时，对业委会的管理行为实施监督。如可以聘请律师事务所、审计事务所和会计事务所等中介组织来进行，便于对业委会财务等方面的工作开展监督。业委会日常管理工作中出现的一些不公正现象大多和某些程序不透明有关，实现业委会工作的公正、公开、透明需要“第三只眼”加以有效监督。监督方作为独立、公正的第三方，接受业主的委托后，依照物业管理法律法规及业委会的职责权限，帮助业主对业委会活动的全过程进行监督管理。实施监督的第三方可以提供的服务包括许多方面，如协调各方关系促成业委会如期依法成立、对业委会提供法律业务咨询、对业委会实施财务监控与审计、定期对业委会工作展开监督与评价等。由第三方对这些程序进行监督，能使每一个管理环节都能做到公开、公正、透明，不仅大大提高业委会工作的信誉度，还能有效阻止业委会运作过程中各种腐败现象的发生。其次由第三方对业委会及其组成人员的管理行为进行监控、督导与评价可以在一定程度上克服管理工作中的随意性与盲目性。第三，在业委会的制度设计中引入第三方，除了能够减少“信息不对称”的问题外，还可以解决业主由于专业知识缺乏学习成本过高的问题。第四，引入第三方还可以大大节约时间成本、运作成本及交易成本。譬如，在目前的物业管理包括业委会的运作中由于严重缺乏必要及合适的监督机制及监督方法，各种监督成本不断积累并向下游转移，使得事后纠纷处理成本大大增加。而通过引入第三方就可以定期进行监督评估，避免问题积重难返，在矛盾爆发时带来更大的损失。此外，引入第三方还可以促进业主的理性维权。近年来各种媒体屡屡曝光的业主过激维权事件说明业主维权意识增强，但同时也表明业主理性维权的意识、方式及专业知识还有待提高。而引入第三方将使业主从“盲目、幼稚维权”走向“理性、成熟维权”。在当前的实践中，除了业委会的自身监督和来自业主和业主大会的监督以外，目前各地的业委会工作都是由相关政府部门，如建设主管机关来履行监督功能，媒体等社会舆论机构也会对业委会进行监督，但由第三方机构参与到对业委会的监督程序中尚鲜有所见。因此，即使这一形式被正式引入物业管理中，第三方社会中介机构要切实发挥对业委会的监督作用，真正充当起社区伊甸园“守夜人”的作用，也还需要一个相当长的过程!

(本文同文作者：侯娉;原载于《现代物业·新业主》2007年第16期)

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