作者: 何保利 | 2006-12-01 23:39

业主自治的困惑与思考

当前物业管理中的矛盾纠纷很多，主要集中在业主(业主委员会)、物业管理公司和房地产开发商之间，尤其以业主(业主委员会)和物业公司之间的纠纷最为突出，其中业主自治纠纷居各种物业纠纷之首，是最容易引起群体性上访的物业管理纠纷，从而成为近年来社会安定的不稳定因素之一。

业主作为物业的所有权人，如何有效地对物业行使管理权呢?本文通过对物业管理的特征进行分析，利用公共事物管理的研究成果，结合物业管理业主自治的实践，指出物业管理相关法律法规与现状的冲突，从而提出化解物业管理矛盾纠纷促进物业管理健康发展的建议和思考。

一、物业管理是对物业项目公共事务的管理

(一)物业管理是公共产品

根据国务院《物业管理条例》第二条的规定，物业管理是指业主通过选聘物业管理企业，由业主和物业管理企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。可见，物业管理对一个物业项目而言，属公共产品，物业管理服务是对物业项目公共事物的管理。公共产品是相对于私人产品而言的，具有消费上的“非竞争性”和“非排他性”的特征。对一个物业管理项目而言，一旦甲物业管理公司来管理，那么别的物业管理公司就不能来管理，一旦该物业管理公司对该物业进行管理，那么不但一号楼的业主可以享受物业管理服务，而且二号楼以及别的业主照样可以享受物业管理服务，不但交纳了物业管理费的业主可以享受同时也无法排斥不交纳物业管理费的业主享受物业管理服务。

(二)物业管理是业主的自治管理

《物业管理条例》规定了业主的权利、义务，业主大会及业主委员会的职责。可见，物业管理是物业项目内全体业主的大事，各项事务由业主决定，物业管理是业主的自治管理。所谓物业管理业主自治，是指物业管理区域内的全体业主，依据法律、法规的规定，根据民主的原则，确立自治规范、自我管理的一种治理模式。

二、物业管理作为公共产品存在的问题

(一)“搭便车”问题

公共产品的特有属性，导致现实中出现“搭便车”问题。据说，搭便车问题来源于早期的美国西部，当时盗马贼横行，牧主们自发出钱组织骑队巡逻，盗马贼就失业了，于是，部分牧主开始不愿出钱养骑队，接着，更多的人不愿意出钱，骑队只好解散，结果是贼又来了。后来人们就用“搭便车”问题来概括人人都不想出钱，而又要享受公共产品的好处，结果导致公共产品不能有效提供的现象。

(二)“公地悲剧”问题

1968年英国科学家哈丁在美国著名的《科学》杂志上发表了《公地悲剧》一文。哈丁设想古老的英国有一片牧民可以自由放牧的公共用地，每个牧民直接利益大小取决于其放牧的牲畜数量，一旦牧民的放牧数超过草地的承受能力，牲畜因不能得到足够的食物就只能挤少量的奶，倘若更多的牲畜加入到拥挤的草地上，结果便是草地毁坏，牧民无法从放牧中得到更高收益，发生“公地悲剧”。说明个体在非理性地追求利益最大化的时候会导致公共利益受损的恶果。

(三)“囚徒困境”问题

在博弈论中，流传多个版本的“囚徒困境”，但共同的大意是：假设两个合谋犯罪的嫌疑犯被警察抓住，分别被关在两个不能互通信息的房间进行审讯。警察告诉他们：如果两人都坦白，则各判刑5年;如果一人坦白一人抗拒，则坦白者立即释放而抗拒者重判8年;如果两人拒不认罪，则他们会被以较轻的妨碍公务罪各判1年。如果用-1、-5、-8分别表示罪犯被判刑1年、5年、8年的得益，用0表示罪犯被立即释放的得益，那么可以用一个特殊矩阵(见下图)将这个博弈表示出来：

对该博弈中的两个博弈方(囚徒A、B)来说，各自都有两种可供选择的策略，即坦白或抗拒;共有四种可能结果，其中，最好的得益是0，最坏的得益是-8。很显然，双方都抗拒比双方都坦白要好，然而作为理性人的囚徒A和囚徒B在决策时都以自己的最大利益为目标(都选择坦白，各判刑5年)，结果是无法实现集体的最大利益(共同抗拒，各判刑1年)。说明了在博弈的情况下，人们不遗余力地追求自身利益最大化，而博弈结果对于集体来说往往并非是最优结果。

作为公共产品的物业管理，同样也会出现上述问题。物业管理行业作为服务行业，当物业公司在某一方面管理不善或某些业主认为物业管理费较高时，这些业主就会有“搭便车”的思想，认为我不交纳管理费总有别人会交纳管理费，找出种种借口迟交或不交管理费，当物业公司所收取的管理费减少时，同样物业管理公司会在利益最大化的驱使下以不能收齐物业管理费为由减少部分物业服务，降低物业管理服务水平，陷入“公地悲剧”，这样物业公司的做法又会引起更多业主的愤怒，这些业主也开始不交或迟交物业管理费，当双方之间的利益难以调解时，还是难逃物业公司撤走，小区无人管理，物业贬值，形成“囚徒困境”的局面。

三、业主自治管理的困惑

基于对公共事物管理存在的“搭便车”、“公地悲剧”和“囚徒困境”问题，学者们提出了解决这些问题的中央政府控制的国家理论以及实行私有财产制度的企业理论。美国印第安纳大学奥斯特罗姆教授在对上述理论进行批判的基础上，结合世界各地大量成功的公共事物自治管理案例，形成了自主治理的集体行动理论。

(一)三个难题：制度供给、可信承诺和相互监督

1、制度供给难题。对公共事物的管理需要有一个新的制度，但新制度的供给等同于提供一种公共物品，又面临着搭便车问题，即二阶的搭便车问题。

2、可信承诺难题。当制度建立后，个体面临搭便车、规避责任和各种机会主义行为的诱惑，这样个体预期未来违反承诺而采用机会主义行为的诱惑将是极为强烈的，在这种情况下，一个个体如何才能令人置信地做出遵守制度规则的承诺?当诱惑发生时，以往的承诺就可能变成一纸空文。

3、相互监督难题。制度的供给面临着搭便车问题，同样，监督制度的执行，也面临着搭便车问题，因为监督和惩罚对监督者来讲成本较高，而监督和惩罚带来的利益则为人们广为占有，因此，实施监督和惩罚又会碰到二阶的搭便车问题，出现这样的理论局面：没有监督，不可能有可信承诺;没有可信承诺，制度就成了一纸空文，从而形成了相互监督的难题。

(二)自主组织和自主治理的集体行动的具体原则

奥斯特罗姆教授在案例分析的基础上，提出了公共事物自主管理的八个原则：1、清晰界定边界;2、使占用和供应规则与当地条件保持一致;3、集体选择的安排;4、监督;5、分级制裁;6、冲突解决机制;7、对组织权的最低限度的认可;8、分权制企业。

(三)业主委员会的困惑

基于公共事物自治管理存在的上述问题，作为对物业管理进行自治管理的业主自治管理也存在着同样的困惑。

1、业主委员会成立难，召开业主大会难。业主委员会成立前，业主群龙无首，难以对物业管理公司形成有效的监督，而当业主委员会成立后，其中的一项重要职能就是对物业管理公司的物业服务工作实行监督，虽然《物业管理条例》对业主大会的召开及业主委员会的成立均做了规定，但现行的《物业管理条例》及《业主大会规程》均没有明确在什么时候召开首届业主大会及成立业主委员会，另外，按照《物业管理条例》的有关规定，召开业主大会，通过有关事项，应当有物业管理区域内持有二分之一以上投票权的业主参加。业主大会做出决定，必须经与会业主所持投票权二分之一以上通过。业主大会选聘和解聘物业管理企业，必须经物业管理区域内全体业主所持投票权三分之二以上通过。虽然这些规定看起来没什么不妥，但事实上，在一个大多数人彼此形同陌路的住宅小区中，要凑足二分之一的人数，绝非易事。

2、业主委员会运作难。即使召开了业主大会，成立了业主委员会，由于业主委员会委员没有工资，其工作属纯公益性的，完全靠理想和热情来工作，但是，在现有的国情下，还能找到几个这样的人呢?在利益最大化的驱使下，业主委员会成员可能会以种种借口不参加业主委员会的会议，而有些业委会成员经受不起诱惑，反而会做出一些损害其他业主的事情，更谈不上对物业管理公司的监督，因此，业主委员会的正常运作也难。

3、对业主委员会的监督难。根据《物业管理条例》的规定，业主委员会的权利来源于业主大会的授权，业主大会有权监督业主委员会的行为，但是，就业主、业主大会对业主委员会的监督没有规定可供执行的监督机制，只是笼统赋予业主大会监督的权利。在现实生活中，由于监督乏力，业主委员会损害大多数业主的利益的情况常常发生。

4、业主委员会的主体资格认定难。《物业管理条例》规定，业主委员会是业主大会的执行机构，履行代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同的职责。从我国的物业管理立法来讲，业主委员会就其性质而言，是否为法人机构、是否为具有民事权利能力的行为能力的非法人组织、是否具有一般民事诉讼主体资格，都未做出明确的规定。如果否认业主委员会的主体资格，一旦发生有关物业服务合同的诉讼，由全体业主作为诉讼主体显然是不现实的，也是不对等的，必然发生主体缺失的问题。

四、化解物业管理矛盾纠纷的思考

通过上述分析，笔者认为，我国物业管理矛盾纠纷突出，主要有以下几个方面的原因：

首先是法律不健全。奥斯特罗姆教授关于公共事物管理业主自治的“八原则”中的第一条就指出要“清晰的界定边界”，但是，现有的物业管理法规对许多事项没有界定，如：业主委员会、业主大会的主体资格问题，车库、屋顶、外墙的产权归属问题等，造成物业公司与业主责、权、利不清楚，引发矛盾。

其次是物业管理所涉及的各方主体，如开发商、物业管理单位、业主(业主委员会)、业主大会及政府各有关监管部门没有认真履行职责。如：开发商没有按时交纳房屋公用设施维修基金，保修期内的房屋质量问题处理不及时;物业管理公司收费多、服务少;业主不遵守业主公约，以为自己交了物业管理费，物业公司就可以包办一切;业主委员会个别成员素质低，不执行业主委员会议事规则，不按时召开业主大会，为一己私利动辄威胁物业公司等。

鉴于上述情况，为最大限度地化解我国物业管理行业存在的矛盾纠纷，维护社会的和谐稳定，建议：

第一、强化立法。尽快明确业主大会、业主委员会的主体资格问题，使业主大会能够独立承担民事责任，物业管理服务合同双方的责、权、利对等;尽快出台《物权法》，对建筑物区分所有权做明确的规定，使建筑物区分所有权更加明晰。

第二、物业管理各有关主管部门积极执法、严格执法、主动执法，严格规范对物业管理所涉的各有关主体的行为。《物业管理条例》对物业管理各方的责任、权利和义务做了一定的规定，各有关执法部门应按照《条例》的要求对违规者依法处罚。目前对业主、业主委员会、业主大会还缺乏必要的处罚条款，但是，“阳光是最好的杀毒剂，路灯是最好的警察”，各有关单位可利用现代化的信息手段，对拒不履行义务和责任的，如违反业主公约、业主委员会议事规则的，由物业管理的行业主管部门在行业网站或其物业所在区域向广大业主公布，最大限度地实现信息的公开、透明，引导物业管理各方行为主体积极履行自身职责，促进物业管理健康发展，化解物业管理矛盾纠纷。

总之，物业管理作为物业管理区内业主自治的公共事务管理，目前矛盾纠纷日益突出，化解这些矛盾，既需要强化立法，明确业主大会、业主委员会的主体资格及建筑物区分所有权的产权界定等问题，还需要政府各有关部门强化监督，严格执法，使物业管理各方行为主体不敢违规、不想违规、不能违规，促进物业管理的健康发展。

(原载于《现代物业·新业主》2006年第10期总第52期)

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