作者: 雷斌 | 2017-06-22 10:03

从“史上最牛钉子户”看《物权法》

事件回放：“海中孤岛”

2007年3月，一张关于“史上最牛钉子户”的照片在互联网上广泛流传：一个已经被挖成大坑的工地中间，孤零零地伫立着一幢两层小楼，它的四周被挖成了悬崖峭壁，犹如一个海中孤岛。事件的起因是，2004年，重庆市九龙坡区对小楼所在片区进行改造，由重庆南隆房地产开发有限公司与重庆智润置业有限公司共同进行开发。拆迁工作从2004年9月开始，该片区其他280户均已搬迁，仅剩这一户未搬。开发商根据评估价格提出了货币补偿和实物安置两种方案，业主认为评估价格太低，要求在原位置、原朝向、原面积、原楼层进行实物安置。由于双方分歧较大，一直未能达成协议。于是就出现了如下一幕：一边是开发商经房地产行政管理部门裁决，申请法院强制拆迁，另一边是业主把一面国旗和一条写有“公民的合法的私有财产不受侵犯”的横幅挂在楼顶，称要与小楼共存亡。该事件受到国内外媒体的广泛关注，虽然刚刚通过的《物权法》尚未生效，但该事件已经被称为《物权法》维权第一案。

争议焦点：是漫天要价还是违法拆迁?

我国《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》、《物权法》对此作了进一步的规定。根据《宪法》、《土地管理法》、《物权法》的规定，政府征收土地必须具备两项条件，即“为了公共利益的需要”和“给予补偿”。那么，在本案中，政府征收土地是否符合“为了公共利益需要”的条件，业主提出的补偿要求是否合理呢?一种意见认为，本案政府是根据城市规划，在对旧城进行改造的过程中征收涉案土地，符合“公共利益”这一目的，而业主所提出的补偿要求太高，是漫天要价，不应支持。另一种意见认为，政府是打着公共利益的旗号征收业主土地，然后再高价出让给开发商赚取差价，实际上是为了自身和开发商的利益，损害了业主的利益，属于违法拆迁。

引发的思考：如何完善土地征收制度?

“史上最牛钉子户”之所以受到广泛关注，和2007年3月16日通过的《物权法》不无关系。人们关心的是《物权法》能否解决类似“史上最牛钉子户”所遇到的问题。《物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”第三款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”遗憾的是，《物权法》对于“公共利益”和补偿标准问题并未作出明确的规定，换而言之，《物权法》并不能解决“史上最牛钉子户”所遇到的难题。该事件在一定程度上反映了我国土地征收制度所存在的不足。笔者认为，应尽快研究制定《物权法》的补充条款与实施细则，通过立法对土地征收当中存在的一些问题进行规范，以更加有力地保护私有财产，使《物权法》所确立的公私财产平等保护的原则落到实处。具体而言，包括以下几个方面：

一、明确界定“公共利益”

《物权法》确立了“平等保护国家的、集体的、私人的和其他权利人的物权”的原则，但是如果不对公共利益进行界定，平等保护将很难实现，因为政府可以很容易地以公共利益的名义征收任何一个人的私有财产。物权法制定过程中，要求明确界定“公共利益”的呼声很高，但立法机关考虑到在不同领域内，在不同情形下，公共利益的范围不同，情况很复杂，就未对公共利益作出统一的具体界定。笔者认为，对于“公共利益”应通过制定专门的征收征用法律或者修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》等单行的法律、行政法规来界定，也可授权有立法权的地方人大通过制定地方性法规的形式来界定。但无论采用哪种方式，都要严格限定“公共利益”的范围。“公共利益”主要包括两个方面，其一是全体社会成员都可以享受的利益，如水利、交通、公共卫生、灾害防治、国防、科学及文化教育事业、环境保护等公共设施建设;其二是不特定多数人可以享受的利益，如旧城改造、超市购物中心等等。政府征收少数人财产又转让给不特定的多数人使用的，可以构成“公共利益”，但需具备两个条件：一是征收少数人的财产给多数人使用;二是该多数人是不确定的。如果征收少数人的财产给另一些少数人使用或者特定的多数人使用就不能构成“公共利益”。除此以外，对于为了商业目的、经营目的等需要使用土地的，应该通过土地使用权市场来获得。

二、制定公平的补偿标准

有关补偿标准的问题，一直是土地征收当中争议的焦点。由该问题所引发的信访案件数量很多，处理起来也非常棘手。《物权法》第四十二条第二款、第三款虽然对补偿原则和补偿内容作了规定，但是，这两款规定过于原则，操作起来很困难，需要进行细化。补偿问题涉及到对公民、法人、其他组织根本利益的保护，理应由法律、行政法规统一作出规定。但由于各地经济、社会发展不平衡，统一作出规定在立法技术上很难实现。而由有立法权的地方人大及其常委会根据本行政区域内经济、社会发展的实际情况，就补偿的具体标准和办法分别作出规定，则可以较好地解决这一问题。制定补偿标准，一是要确立公平补偿的原则，对被征收人的补偿不仅要考虑土地及土地附着物自身的价值，还应考虑土地及其附着物所负载的特定功能，在目前的基础之上，适当提高补偿标准。二是要探索多元化的土地补偿方式。除了货币补偿，还可以采取留地补偿、替代地补偿、债券化补偿、入股分红补偿以及以土地补偿费入股参与经营等方式，安排好被征收人的社会保障费用，保障好被征收人的生活。

三、建立科学合理的征收程序

为了规范政府征收行为，保护被征收人的合法权益，应对征收程序作出严格的规定，包括建立、完善以下几种制度：(1)公告制度，政府在征收土地前，应当发布征收公告，告知被征收人征收的目的、范围、对象;(2)协商制度，土地征收虽然是政府的公权力，但也可以采用协商的方式，由政府和被征收方就补偿的数额、安置保障等签订协议;(3)评估制度，政府和被征收方无法就补偿的数额达成一致的，可以由双方共同委托，由独立的中介机构进行评估;(4)听证制度，被征收人对征收本身或者补偿数额、安置保障有异议的，可以要求政府召开听证会，政府应当说明征收的合法性和合理性，并充分听取被征收人的意见;(5)仲裁制度，改变目前政府在土地征收当中既当运动员又当裁判员的做法，借鉴国外的经验，由独立于政府的机构来仲裁土地征收纠纷;(6)司法救济，从程序上完善司法最终解决制度,被征收人对土地征收行为本身或者补偿不服的,可以提起行政诉讼，政府不得回避诉讼的责任和义务。以上几种制度可以在一定程度上弥补因“公共利益”概念的过于抽象而造成的法律的不确定性，较好地约束政府的征收行为，从程序上保障土地征收制度的正当、合理性。

笔者认为，通过界定“公共利益”的范围、制定公平的补偿的标准、建立科学合理的土地征收程序，可以有效地规范政府的征收行为，大大强化对私有财产的保护，使得“促使一切创造社会财富的源泉充分涌流”的立法初衷得以实现。

(原载于《现代物业·新业主》2007年10期)