作者: 黄安心 | 2013-12-02 20:56

《物业管理条例》所忽略的重要问题

走向法治的艰难起步

10年前，2003年9月1日《物业管理条例》(以下简称《条例》)颁布实施，开启了中国物业管理行业规范化、法治化的大门。但应清醒的是《条例》是在理论研究不怎么充分并缺少上位法的情况下，为适应物业管理行业的发展而仓促建立起来的。《条例》实施四年后的2007年才有《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)，并引致《条例》的修改。与此同时，为解决《条例》过于抽象和调整面过于狭窄的问题，相关的法规政策也相应出台或修改，从而使物业管理行业的运行逐渐步入有法可依的状态。短短的10年时间，通过《条例》及相关政策法规的颁布实施，我国初步建立起业主大会制度、管理规约制度、物业管理招投标制度、物业承接验收制度、物业服务企业资质管理制度、物业管理专业人员执业资格制度、住宅专项维修资金制度七项基本制度。应该说《条例》等相关法律法规政策的出台，为中国物业管理行业的法治化运行提供了重要保障，也为物业管理法治化走向成熟打下了坚实的基础，功不可没。

不可回避的深层问题

但是，近几年物业管理行业遭遇到了各种问题：物业服务纠纷多;社区主体关系协调难;社区公共资源权属不清，公共资源被非法占用;业主大会成立难运作更难;一些物管公司携“款”弃楼而逃;一些物管公司走“高端路线”，退出小区服务项目;物业管理高端人才纷纷“出逃”，人才奇缺;物业管理行业招工难……而最重要的问题是缺少科学的思想理论指导。物业管理理论研究长期滞后于实践，缺少成熟的物业管理理论指导的法规与政策制度难免存在瑕疵，对混乱物业管理关系的调整也难以形成有效的作为，一些物业服务企业也由此产生经营理念、方法和服务行为的偏差，引发物业纠纷，且难以厘清。

仅从《条例》就可以看出一些深层次问题。首先，物业管理根本属性没有厘清。《条例》没有对物业管理的属性进行明确界定，第二条对“物业管理”的界定是从物业服务交易的角度进行的，是业主与物业服务企业订立合同、约定物业服务内容和按合同履约的规定。其后面的条款基本上是从规范物业服务企业的服务这个逻辑展开的，业主在其中只是配合、从属的角色。此时的物业管理只是狭义的物业服务企业的“物业服务”，很容易将物业管理引入经营管理、私域管理的狭隘理解之中。经营者和业主都只考虑经济利益、自身利益而不顾对方的合理利益，并且同时也忽视或侵害社区公共利益;政府往往以物业服务的私域性、经营性而拒绝或不愿意提供政府应该提供的城市社区公共服务产品;社会上觉得物业业主(本身就是社会成员)是弱势群体，为自身利益，而倾向于采取闹事、发微博、打官司等草根式的维权行动，导致物业纠纷多，社会不安宁，社区不和谐，政府维稳工作压力陡然增大。

其次是对物业管理的社区性或社会性关注不够。物业管理的社区性是指物业管理是社区服务的重要组成部分，本质是一种社会服务。现代城乡小区首先是作为开发商开发建设的商品房而存在的物业小区，完成交易后成为城乡社区。商品房经济交易活动完成之时，就是作为物业业主、使用人及活动在其中的其他社会成员、组织构成的社会活动的区域(即社区)建立之时。此时的物业服务活动区域，也应以社区边界为依据形成的物业管理区域来替代物业小区的概念。《条例》虽然提出了“物业管理区域”一词和划分的因素，但没有提到或者回避了“社区”一词。这是一个致命的缺陷，因为物业服务将长期发生在“社区”而不是“物业小区”。作为社区最重要的市场化社会化管理者，面对当前国家对社区服务的重视和社区服务市场日益增大的机会，物管公司却因纠缠于利益问题，特别是起源于开发商和物业小区的利益纠纷，而缺少社区性和社会公益性行为，形象普遍受损，遭到社会拒绝，特别是政府部门的排斥，在社区公共服务市场上错失良机。

再次是物业管理权归属的问题。《条例》第六条规定“房屋的所有权人为业主”，并“按物业服务合同的约定，接受物业服务企业提供的服务”，第十条规定业主通过业主大会和业主委员会或业主集体来实现自身的权益。其实这个权益就是业主公共事务管理方面的权益。《条例》第十一条规定的业主通过业主大会行使的七项共同决定事项正是共同管理的事务。如何保证业主个体的权益在共同事务中实现?通常主要有几个环节：一是参与议事、决策;二是选择物管公司;三是评价和监督物业服务质量;四是通过合法途径维护业主自身权益。但是，《条例》第二条只规定了物业服务企业作为管理服务的主体，不但使业主丧失服务主体的选择权，也与《物权法》的相关规定中还有“其他管理人管理”可选择的规定不符;业主大会和业主委员会的法律地位也不确定，业主大会会议普遍难召开。在业主的权利被虚化、弱化的情况下，业主很难维权，平等的物业服务关系也难以建立。

最后是物业管理的关联性问题。物业服务作为一种业主公共事务的管理服务和社区服务的重要组成部分，是构成社区服务体系的重要物质条件和核心业务版块。正是因为如此，以物业小区、物业管理区域为边界的物业服务和以社区为边界的社区服务具有很强的多元主体共生性，并形成主体之间的相互依存、相互制约的关联性。这种共生性源于社区生活质量、品味的提高，社区管理信息化、智能化、集成化、综合化的发展趋势，以至于现存于社区中的各类传统的各自为政的利益主体都成为社区关联主体，不得不坐在一起理性地探讨合作型社区治理新模式。但是《条例》缺少相关的规定，只在第五十二条对少量的直接关联事项如公用事业单位、城市设施维护等，从操作层面上作了简单的规定，没有形成国家层面权威的跨部门的政策规范，部门之间协调难，利益分割难，很难实现有序运作。

创新推进的美好前景

《条例》所反映出来的客观问题，只是表明中国物业管理关系的复杂性和物业管理规律的特殊性。它需要根据中国国情，研究中国的物业管理关系及其规律，形成中国本土特色的物业管理服务理论体系，从而使《条例》更加完善，更加成熟。

首先要从社会管理和社区社会生态治理的高度认识物业管理的重要性，构建新型社区治理模式。应通过完善《条例》等相关政策法规，体现这一重要性，以促进社区各利益主体真正实现多元共生、共治、共赢。同时将物业管理服务作为社区管理服务体系的基础，将物业业主自治作为社区治理的核心和有效载体，以业主自治推动居民自治，在业主委员会与居民委员会、村民委员会的良性互动中促进有中国特色新型社区治理模式的产生。

其次要明确业主的主体地位，在社区形成平等、和谐的关系模式，推进社区管理服务运营进程的有序、文明。要明确业主在物业服务市场中的顾客地位和物业纠纷中的诉讼主体地位，以业主权利主体地位夯实居民自治的基础，推进社区民主管理。将物业服务融于社区服务体系之中，提高社区服务专业化水平和服务质量。物业服务企业一方面融入到社区服务体系中，获得新的社区服务市场机会，增强自身实力，另一方面成为物业服务、社区服务的公平竞争者，而不是垄断经营者。

再次，物业管理活动应在顺畅的关系中存在、运行和发展，因此《条例》应当承担相关领域管理服务的上位行政法规，或者能够成为协调社区服务各种主体的重要依据，体现国务院行政法规的权威性和统领作用，而不仅仅是某一部门的规章性质的行政法规。应借鉴国外先进经验，推进社区生态化、多元化、综合化治理，以提高社区资源的效用和治理的效能。具体来说，就是以物业管理服务为主线，整合相关的社区服务主体，全面理顺社区服务关系，形成以物业服务为基础、整合其他社区服务力量的综合性社区服务体系。

最后是加强物业管理学科研究，以科学理论指导政策法规的完善并实现有效执行。一是要学习《条例》、研究《条例》、创造性贯彻执行。二是要加强物业管理学科研究，特别是物业管理基本原理、基本关系构建和体制机制改革研究，以及本行业与其他行业关系研究。应吸收来源广泛、跨学科、跨行业的专家学者开展相关领域的研究，避免行业“自说自话”，为物业管理法律法规政策的创制提供更加科学、公允的依据。三是要在科学的理论指导下转变物业管理观念，提高《条例》贯彻执行的有效性。既要破除传统的免费物业服务观念，树立有偿服务观念，又要破除惟利是图的观念，树立公共服务的观念。

(原载于《现代物业·新业主》2013年第9期/总第269期)