作者: 田媛 | 2013-12-01 14:42

奥氏“八项条件”解析小区电梯使用维护困境

中国城镇住宅电梯增长迅速，同时安全事故隐患频现，使用状态恶化。普遍呈现的状况是在住宅小区物业管理制度下，业主们用得不爱惜、电费交不齐、修换没有钱。

例如，截至2008年12月，沈阳市共有住宅电梯6,020台，占全市电梯总数的39%。1998年以前投入使用的有234台;1999年至2002年的有902台，2003年至2008年的有5,989台。[1]十年以后，将有电梯进入大修更新阶段，每年都需要更新1,000台左右。该市质监局特种设备安全监察处副处长指出，目前从住宅小区的电梯投诉情况分析来看，管理方出于节约成本考虑不愿意在电梯保养、更新上做过多投入，而维保公司拿多少钱干多少活，使故障率提前上升。一些2000年以前的住宅，由于没有专项维修资金，电梯的维保与改造资金都成了问题。2007年开始，铁西区政府、皇姑区政府已经采取政府补贴的方式帮助解决弃管小区电梯资金的困难。[2]

2012年9月15日《法制日报》的归纳是：“由于电梯巨额维修费承担主体不明确，多数住宅电梯都出现维保恶性循环,即业主不满意物业公司服务不缴纳相关费用，物业公司无法收缴相关费用对‘有病’电梯进行维修,致使电梯陷入无人管理、无费用维保的困境。”

由此引出问题：小区电梯困境，在理论上究竟能不能找出规律，解答原因?

奥斯特罗姆理论的八项条件

多学科关注的住宅小区治理，实际上属于非市场、非政府的“共享事务问题(The Problem of the Commons)”，奥斯特罗姆夫妇将此称为“CPRs(中文翻译为公共池塘资源，本文认为，有必要区别于政府治理的‘公共’一词，故称为‘共享’)”。

围绕个体相互关联的共享事物的自主治理，奥斯特罗姆提出制度分析与发展框架(IAD),就自主治理能否成功，提出了经典的八项条件(奥斯特罗姆称为治理机制的设计原则)。治理机制是否能成功的判断，可以列出八项条件。理解这八项条件的基本思路，可以从逻辑上梳理为图1。下面逐一简单说明：

>>>① “客体-主体边界”清不清?能否清晰划分资源的物理边界;划分使用者群体内外的界限。特别是，究竟能否明确所有者-使用者-(资金费用和时间精力)付出者-维修养护操作者。区分排除群体外的享用者。

>>>②“使用-维护-付出方式的规则”是否适应当地传统习惯?一般人们共同使用的资源，在使用中被个体过度占用或耗费，而对维护尽量规避出钱出力，是非常普遍的搭便车现象，所以，维系资源系统的使用维护规则的必要性是显而易见的。不过这些规则，要与当地情况、当地传统习惯相适应，是治理成功的第二条件。

>>>③“使用-维护-付出规则”是否由“所有者-使用者-出钱人”共同参与拟订?奥氏指出，绝大多数受使用-付出规则影响的个人，应该能够参与对规则的修改，这是不可或缺的。

>>>④“使用维护过程的实施”是否设置有效监督?有效的监督是必须的，最好监督者本人就是资源使用群体的成员或者是对使用者负有责任的人。

>>>⑤对“违背多边约定规则的行为”有没有分级惩罚?所谓分级惩罚，是指违背“使用-付出”规则的人，受到群体内其他用户的、有关行政或司法的，或两者组合的制裁。

>>>⑥“利益有冲突，规则不清有争议”，是否有协调机制?“使用-付出”利益冲突不可避免，由利益争执往往升级为规则争议。冲突可能是使用者之间的，也可能是用户与官员之间的，调解的平台可以是当地民间的形式。冲突解决机制应该花费不多，且易于启动进入程序。

>>>⑦“业主组织”是否被合法认可?使用者们自己设置制度，自己组织的权利能得到最低限度的认可，例如不会被定性为非法取缔等。

>>>⑧是否多层级分权制?在规模大的CPRs范围里，要有嵌套的多层级分权制的企业组织，其基础是各个小规模的当地的CPRs组织，以协调大范围的使用、监督、强制执行、冲突解决等治理活动。

运用“八项条件”对住宅电梯困境的分析

在针对住宅电梯进行对照之前，也许有一个问题要考虑，那就是，究竟什么情况才适用于奥斯特罗姆理论呢?因为房产私有化以后，面对住宅小区里面发生维修养护使用中的矛盾冲突困境，很多人都简单地说成是需要“维权”的事情，类似于消费者购物遭遇的短斤少两或假冒伪劣现象。例如，四川成都的一位业主，在“110法律咨询网”上提出了这样的问题：“因为有一小部分业主没有办产权证，现在小区的电梯坏了，物业公司不肯修，要让业主自己出修理费，该怎么办?有什么办法?”有五位律师给出了回答，其中三位直接断定物业服务企业应该承担责任，另外两位稍微清醒一点，认为应该根据物业服务合同的约定处理。从这个法律咨询途径得到的判断，居然是这样的!与此相比，政府质量监督部门的工作人员要清醒得多，他们大多知道，小区住宅电梯能否妥善维修保养、大修或更新，根子不在物业管理公司。

实际上，所有只涉及一个人的财产使用和维护(不会对其他人造成影响)的事情，都不会出纠纷;仅仅涉及双方交易的事情，虽然可能出现合同违约或侵权纠纷，但绝非小区纠纷的性质所在;如果某种财产(资源)的使用和维护，会对无法辨认的许多人造成损失或收益的话，一般就称之为敞开的公共物品(例如臭氧层)，但这也不是小区这种有限范围财产的事情。所以，奥斯特罗姆理论的适用对象，就是多个个体相互关联的共享事物;他们能否实现自主治理化解纠纷可以按“八项条件”进行判断。对住宅小区的电梯来说，显然符合奥斯特罗姆的理论：

>>>①“客体-主体边界”清不清?

住宅建筑里的电梯客体边界很清晰，不像两栋建筑单体下面承载负荷的整体地基，地基承载受力范围无法给出明确的物理边界。

但是，对电梯的主体的认识，就未必清晰了。以上述国内的律师们为例，至少在2008年，在网上接受咨询的律师们几乎都没有认识到这种共有财产、共同做主、共同支付的主体，就是该单元全部的房屋产权人。其他各方，包括物业服务企业、开发商、社区街道、电梯安全监督部门、住建部门，通通都不是住宅电梯的主体。正因为实际的主体在认识上被混淆，面对出钱维护、共同决策的纠纷居然连律师都混淆不清，所以，就没有共同协商出钱维护电梯的可能性。

>>>②“使用-维护-付出规则”是否适应传统习惯?

目前，私人共有住宅电梯的三种费用开支是：日常运行用电、维保年检和大修更新。“使用-维护-付出规则”是否清晰，其实很不乐观。因为在很多小区，业主作为“所有者-使用者-出资者-决策者”主体不清晰，业主主体与维修养护操作者(物业管理公司及专业维保单位)权责混淆不清，所以，出钱规则性质不清。所谓性质不清是指，许多业主把电梯使用维护与出钱规则，理解为政府决定、政府负责安排的事情。这种理解的确符合依赖政府的传统，但，这种传统却完全不符合电梯是业主们“共有财产、共享使用、共同做主并付费”的性质(简称共有共享共治)。所以，如果说处于困境的电梯有“规则”的话，那也是虽符合传统但不满足“共有共享共治”。

>>>③“使用-维护-付出规则”是否共同参与拟订?

就小区电梯的付费标准和使用行为规约，与所有其他内容的费用一样，包括按住宅专有面积的物业费、共用水电分摊等，显然都是在业主们入住之前，被前期物业服务合同早已规定了的，业主们丝毫没有参与可言。至于此后的业主大会议事规则、管理规约，也是被街道社区主导的筹备组圈定的方案，业主们对此几乎也没有参与提议表决的权利责任意识。不满足参与规则拟订的条件，还要他们以后心悦诚服地按别人定的价钱付款，肯定纠纷难免。

>>>④“使用维护过程的实施”是否设置有效监督?

在电梯使用、归集费用和安排维修养护的实施过程中，业主作为主体，首先要对共有的财产履行仔细爱护的使用约定(例如避免机械损伤、污物撒漏等);第二要按约定及时归集费用;第三要比较选择确定性价比合适的专业维保合同，并监督实施。奥斯特罗姆在论及此条件时曾说，共同治理的有效监督是不可或缺的，成功的治理中，应该“监督者本人就是资源使用者群体的成员，或者是对使用负有责任的人”。但是，这些在上述①、②、③三项条件都不具备的情况下(不把自己当主体;传统习惯于被动服从要求照顾;未参与规则拟订)，显然就无法像自己签合同购买服务那样，约束自己，同时既是行使权利也是尽义务地监督服务提供方(物业服务企业或维保单位)。

>>>⑤对违背多边约定规则的行为，有没有分级惩罚?

就分级惩罚设置的完善条件而论，应该是业主组织内部首先能够按照约定，对损坏者要求赔偿、对拒不按约定出钱的业主提出惩罚性主张(依约定);违规者如果拒不支付，小额法庭简易程序裁定;如果仍不执行法庭决定，法院将给予更为严重处罚。但，因为上面的条件不具备，所以，使用电梯过程中造成机械损伤、污物撒漏;在归集费用上方面拒绝支付费用(分摊电费、维保年检、大修更新)的行为，都无法按照约定规则比对是否违规，于是就谈不上对违规行为的惩罚了。不过，电梯欠费停电、资金没出处、维保年检不通过、故障停开以后，楼层较高的业主们普遍要遭受残酷的现实惩罚——困在楼上难下来……

>>>⑥“利益有冲突，规则不清有争议”，是否有协调机制?

费用分摊是业主之间最大的利益冲突，包括分摊每月发生的动力照明电费、年度的维保与检测费、十多年后的大修或更新费，各楼层出多少，有争议，这很正常。好在按照上面条件③，每月及每年日常运行要花的钱，业主们没有参与商议，绝大多数人就接受了前期物业服务合同一揽子规定的付费标准——利益冲突被暂时掩盖。入住若干年后，经过物业管理公司转手委托专业维保的成本节约机制起作用，就会提前进入大修，大额费用分摊的矛盾将突显。最普遍的争议就是：一楼业主是否出钱。成功协调就是让该单元的业主们自行商议一致同意的规则之规则，如，对“收益付费原则”或“2/3多数原则适用范围”充分辩论，取得一致同意。

现实中协调争议的外部制度设计是《物权法》和政府指导，虽然前者从根本上确定了“共有权人之间有约定从约定、没有约定按共有份额分摊”，但是，因为行政指导圈定的议事规则、管理规约，没有让业主们形成协调自己利益的程序或方式，不同的利益诉求都指向垂直的由官来定的“官司”，而不是《物权法》、《民法通则》所体现的精神，即民间私有财产利益协商的水平协商，简称“民商”。但是由“官司”承担做主的责任，却不是中国化解纠纷的出路。因为现实表明，大量属于条件⑤——需要公权力维持私人合意约定，惩罚显著违约违规的事项，法院都难以受理，行政不堪重负。如何能让行政和司法应付为无数的私人共有财产协调纠纷呢?此外，还有电梯轿厢里的广告收入谁做主、谁收益的问题，规则不清，争执频频。

总之，协调业主之间利益矛盾的根本机制虽然简单(谁的财产谁负责)，也有法律(法理)支持，但是，因为条件②的缘故，即习惯于政府依赖，所以，本应起协调作用的议事规则、管理规约大多形同虚设。

>>>⑦业主组织是否被合法认可?和 ⑧是否多层级分权制?

最后两个条件是关于业主组织的外部制度环境和内部组织结构。由中国城镇住宅小区的现实可见，全体业主作为天然的财产共同体，不允许设立为法人组织;大多数小区的业主大会、业主委员会，不是基于财产共有、共同使用的范围，而是自行发育酝酿的结果，所以分层级的分别授权也无从谈起。遇到电梯运行困境，名义上的业主大会、业委会组织内协调困难，往往反而不利于一个楼栋单元的业主们自行协商磨合达成一致。

综上所述，就住宅电梯使用维护困境而言，八项治理条件基本都不满足;源头在于业主对行政的惯性依赖，没有成为共有共享共治的主体;街道社区行政主导下的业主大会组织和制度建设，没有让业主作为主体参与拟订使用付费规则;缺乏多边真实约定作为基础，拒绝付费业主并不认为是违约或对其他业主侵权，也就很难论惩罚。

电梯使用维护困境的出路在于《物权法》所强调的：共有权人须形成约定，依约定治理;无约定按共有份额承担义务。

注释：

[1] 王倩，《城市住宅电梯安全隐患现状分析及对策》，百度文库。

[2] 张春红，《住宅小区电梯故障率投诉率最高》，《辽宁日报》2012年10月12日。

(本文同文作者：徐生钰;原载于《现代物业·新业主》2013年第2-3期/总第249期)