作者: 程宏 | 2009-12-01 20:21

热改中的地方脸谱

自2003年7月中央政府提出以节能减排为宗旨、以实行商品化和计量用热为核心的供热体制改革来，整个供热改革过程举步维艰。业内人士说阻力来自方方面面，作者曾经在《解读中国供热体制改革的困境》(《现代物业·新业主》2008年第11期)一文中分析指出供热改革阻力不外乎热产品的买方(采暖人)、卖方(供热商)和监管方(政府)，现在仅仅就地方政府在改革中的作用作一下分析讨论。

地方政府在供热改革中的定位

中国的所有体制改革都是以政府的主导作用为第一动力的，供暖体制改革也不例外。中央政府八部委的一系列关于供热改革的文件和通知，最终落实到实际都离不开地方政府。尽管供热的许多具体技术问题都是企业提供的，但是寄望供热企业(不是供热设备生产企业)主动供热改革无疑让他们革自己的命，而依靠采暖用户自行供热改革则更不现实。

由于地方政府掌握着制定法规实施细则、制定热价和补助标准、管理监督供热市场、遏制供热企业滥用市场支配地位的行政权力，所以它就理所当然地率先实施中央政府供热改革。同时行政行为所具有的权威性、唯一性和强制性，也使得地方政府一方面可以利用其权力快速强制推进供热改革和工作高效，另一方面也可能因工作低效而阻碍供热改革进程。

由于供热改革后还要保障低收入人群的采暖，这一部分的开支理应由地方财政支付，然而在目前社会保障体系的初级阶段，这项本应由地方政府承担的责任却落到了企业和用户身上，也可以说地方政府在供热体制改革中具有相互矛盾的多重角色，既是供热改革的推动者，又是供热改革的对象。

地方政府与企业和百姓的关系

供热是一款公共产品，涉及到千家万户的切身利益，供热企业也就成为公用事业，这种性质决定了政府与百姓和企业都有密切的关系。

第一、与采暖百姓的关系。地方政府通过公用事业提供了全民基本生活需求的采暖利益，是公众利益的“化身”，总的来说是代表了社会的整体和长远利益。

第二、与供热企业的关系。地方政府要依靠他们办事，因而与供热企业的“血缘关系”也就比其他行业更近。事实上城镇供水、供气、供热等公用事业性国有企业的高管大都由地方政府主管部门任命，虽然这些企业的高管很少倒流到政府机构，但是公用事业/国有资产/市政管理部门的官员换岗到这些国有企业却不少见，所以这些企业高管与地方政府主管官员的界线难以划清，他们的关系也是所谓的政企不分常见情况之一。行政部门表现为供热企业的“经纪人”，与供热国企常常联手举办各种“和谐供热”研讨会，热价听证会，供热现状与政策发布会;司法部门在法庭上通常不会让供热企业输掉官司，地方政府某种程度上成为国营供热企业的代言人。

地方政府在供热改革中的正面作用

供热与民生密切相关的性质决定了地方政府的正面作用。具体说来：1、根据中央政府战略方针制定适合本地区的供热政策规章。供热改革涉及到调整各种主体之间的利益关系，是一项复杂的系统工程。地方政府可以利用其独特的优势，调动各方面的资源，组织公众参与，制定供热改革实施细则，取得供热改革最大成效。2、组织和实施供热改革。地方政府可以组织试点，探索经验，以点带面，推广示范，还可以用财税政策等激励手段和司法等强制手段，取得较其他组织更好的实施效果。3、维护供热改革的秩序。正像其他任何改革一样，供热改革要对现有的权益格局进行调整和变革，因而不可避免地要损害一部分的权益。地方政府这时正好可以发挥协调供热改革矛盾和维护供热改革秩序的作用。

供热改革不力将产生的负面作用

由于中央政府热革的政策实施细则颁布滞后，一些配套的法规规章没有及时出台，硬性供热改革考核指标没有制定，所以地方政府供热改革积极性不高，特别越是“安定稳定”的城市，越是收费好、利润高的地区越是抵制供热改革。地方政府安于维持现状，如果供热不出现严重社会问题，就不愿意主动承担改革风险和招致新麻烦。如此“保险、保官、保平安”的思维模式导致了地方政府的如下负面作用：1、截留、修正、扭曲供热改革内容。地方政府优先推进有利于自身但不利于社会的供热改革，延缓有利于社会但不利于自身的供热改革。2、延缓供热改革进程。在供热改革过程中很可能部分损害职能部门及其官员的权益。一些既得权益较多的职能管理部门及其官员会从维护自身权益出发，寻找种种理由和采取种种措施阻碍供热改革。3、改变供热企业的微利型公用事业的性质，具有明显的逐利倾向。例如某些地方政府认为“供热企业相比其他企业是一个弱势企业，要供热改革首先要把供热企业做大做强”。

地方政府负面作用的实例及其评判

毋庸置疑，地方政府正面作用在落实中央政府的供热改革中已经发挥了很大作用，诸如中央八部委要求实施供热改革的15省市中已经有14省、区、直辖市(含省辖市级)地方政府出台了相关规章和规范性文件，正面作用的实例十分繁多，不一而足，无需赘述，现仅仅就地方政府的负面实例作一些评判：

实例一：2004年某市高级人民法院作出司法解释，物业管理区域实行整体供热的，部分业主要求停止供热不予支持。

【评论】某市司法机构解释国务院的法规是否越权?“整体供热”属于创新名词，其概念不同于“集中供热”，前者的热用户是不可分别控制计量的，后者则不同，国家所有关于热改的文件都是用“集中供热”。

实例二：2004年9月《中国供热网》载某市政管委官员的文章称：“按照面积收费是比较合理的方式”。“分户控制、分户计量不适合我国的国情”。

【评论】(略 )

实例三：2005年11月，某市热力集团和市供暖官员共同出席“政风行风”会，热力集团副总说：我市居民供暖的价格是政府管制价格，是政府按照程序严格听证的，是没有问题的。

【评论】市供热官员与热力集团高管共同出席“政风行风”在线，这表明热力集团在发挥了“准政府机构”的作用。事实上2001年该市的热价就是该热力集团申请的，而且当年的热价听证会并没有严格按照听证制度进行，该市发改委官员也私下承认，“以现今的标准看当年的热价制定过程，确实有些问题。”热力集团高管此地无银三百两的说辞，很有意味。

实例四：2006年3月《新京报》载文《市政管委称供暖改革比医疗改革难度更大》，全国人大代表、某市供暖官员称“供暖体制改革的难度更大”，“供暖体制改革要暂缓”。

【评论】从发达国家来看，全体公民的医疗保健都是个头痛的问题。在发展中国家，怎么供暖改革比医疗改革难度更大?弦外之音：医疗改革不完成，我们就无法进行供热改革。

实例五：2006年10月《新京报》报道某市供热办官员称，“供热体制改革核心问题就是所谓的暗补变明补”。

【评论】中央供热体制改革的核心问题是商品化和计量用热，到了地方却修改成暗补变明补为核心!

实例六：2007年1月北京供热网报道《供热分户计量为何举步维艰?》，某市供热办官员说“即使出台了价格标准，分户计量的推广也不是一件容易的事情，”“我市3亿多平方米的供暖面积，能实施分户计量的只有191万平方米。”

【评论】对于一个上千万人口的城市，2001年以后，每年落成的节能民用建筑总面积都远远不止190万平方米。十分明显，引用这些数据说事儿，不是数据不可靠就是夸大基础设施改造的难度。

实例七：2007年2月千龙网报道《某市政管委表示，热计量收费暂无时间表》，某市供热办官员说，热计量设备本身并不节能，根据本市的实际情况，热计量适合楼栋计量，按户均摊。“根据目前的测试，结果显示试验建筑物(户间)传热率为80%-90%。”

【评论】说热计量设备不是节能设备的言论，如同说电度表不是节电设备，水量表不是节水设备一样，照此逻辑，所有的计量器具都不是节约资源和物质的设备，人们的节约行为从何约束?即便是热计量适合楼栋计量，按户均摊，该市也没有实行。官员“忽略”透明墙体的传热，夸大户间传热的说法很不严谨、很不严肃、很不负责，很有醉翁之意。

实例八：2007年4月媒体报道，陈旧落后13年之久的某市“供热体制改革的政策细则将在今年上半年确定，年底前将基本到位。”同年10月某供热网报道：《本市供热管理办法及明补方案年内将出台》。市发改委发布的《2007市国民经济和社会发展报告》明确，热费方案年内出台。

【评论】事实上2009年第一季度已经结束，供热细则和供热改革方案还没有见到影子。

公众参与促进地方政府的正面作用

虽然国家以计量用热为核心内容的供热改革方向已经不可动摇，但是供热改革是中国改革开放30年来启动较晚的改革之一，进程也就相对较短，总的形势是呼声大、行动小，上有政策、下有对策，实施阻力很大。因此能否发挥地方政府的正面作用，限制或减少其负面作用，对中国供热改革的成功实施至关重要。

由于我国供热体制尚未完全脱离“单位福利体制”，公众对热价改革的关心程度尚不及房改。然而关注供热改革问题，必须从现在开始，否则等到供热矛盾重重白炽化，等到供热企业垄断到堪比公路收费那样时，改革就会被动和困难得多了，国家花费了十六七年时间才完成对公路费改税的改革就是一个活生生的例子。

我们应该为公民参与供热改革政策的各种“头脑风暴”形式的会议、论坛营造条件，为草民在专业供热网络上、专业杂志上发表文章开放绿灯。让热价听证会更加透明、公正、合乎程序。没有百姓参与的改革是很难惠及全社会公众利益的，因此我们需要努力提高社会公众对计量用热的科学知识水平，努力培养公民的管理参与意识，监督和促进地方政府的正面作用，共同打造供热改革的良好环境，推进供热改革的进程。

(原载于《现代物业》2009年第4期)