作者: 董飞 | 2017-04-18 13:42

“新物业管理法时代”的法治化需求

物业管理立法与江苏省的“新物业管理法时代”

2013年，《江苏省物业管理条例》修订，对小区停车位的使用与归属、住宅专项维修资金的使用、物业费的收取、电梯使用与维护、社区管理等现实问题作了比较详细的规定;2015年，随着《立法法》的修改、地方立法权的放开，江苏省各地级市纷纷制定或者修订与物业管理有关的规范，制定主体也逐渐从地方人民政府向地方人大转移，调整基层物业管理规范的层级逐渐由地方政府规章变成地方性法规。

近年来，有关制定、修订各级物业管理法律规范的“两会”议案颇多，物业管理法律规范也得到不断完善。“两会”代表关于制定、修订物业管理规范的提案加快了物业管理立法的进程。2014年徐州市“两会”中，人大代表李海琳建议推进物业管理立法，同年7月，徐州市便出台了《徐州市住宅小区物业管理条例(征求意见稿)》，向社会公开征求意见。2015年，徐州市又出台了《徐州市住宅专项维修资金管理办法》，规范维修资金的管理和使用。以徐州市为缩影，江苏省“新物业管理法时代”的到来，离不开“两会”代表提出的关于完善物业管理法律规范的议案。

2013年至2017年2月，江苏省各地市共修订、制定与物业管理有关的规范13次，其中2016年有6次。目前江苏省13地市中已有10个地市制定了本地区的物业管理条例、办法，用以规范物业管理关系。江苏省各地市的物业管理法律规范已经逐步完善、成熟。

除了法规数量的增加以外，物业管理立法的科学性的增强也是“新物业管理法时代”的典型特征。以《南京市住宅物业管理条例》的制定为例，它是全国首次以公开招投标的方式委托第三方组成专家团队起草的地方性法规，吸收了行业内有先进经验的专家学者参与立法，最终《南京市住宅物业管理条例》的立法质量也得到了广泛认可。借鉴先进经验、科学完善立法、有效解决物业管理问题，是“新物业管理法时代”物业管理法律规范的亮点。

对物业管理“两会”提案的分析

2013年以来，围绕“物业管理问题的解决”与“和谐物业管理关系的构建”等话题，各地“两会”出现了很多的提案。具体集中在规范物业服务企业的行为、解决物业费收费难问题、有效预防和解决物业管理纠纷等方面。

规范物业服务企业的行为

2017年南京市人大代表祁明红认为，部分物业管理公司存在不履行自身权利义务的现象，相应的监管与约束却很少，这是物业管理矛盾频发、物业管理纠纷难以解决的原因之一。[1]2013年的江苏省“两会”上，有人大代表提出，存在物业管理公司服务质量不佳、服务意识淡薄、角色定位不准等问题，亟须解决。[2]回顾近年来各地“两会”关于物业管理的提案，要求物业管理公司依法、依合同履行义务总会受到重点关注。

笔者认为，物业服务企业妥善履行管理服务义务，首先要求从法律法规的角度对物业服务企业的权利义务作出明确的界分，权利义务固定了、明确了，物业服务企业才能依照法律法规规定的服务标准来完成物业管理服务，小区业主也能够有依据地要求物业服务企业依法履行职责。法律法规对物业服务企业的权利义务进行明确，是物业管理法治化的基本要求，也是建设和谐社区的必选路径。否则，物业服务企业的权利义务只能根据地方物业管理行业主管部门的行政命令确定，很容易出现规定混乱、朝令夕改、监督不力的现象，不能从根源上解决物业服务质量不到位的问题。

政府的监督和管理是促使物业服务企业妥善履行管理服务义务的外部保障。目前，物业管理的行业主管部门最低一级是区县级政府的房产管理部门，对物业服务企业的主要监督管理工作也是在各区县的物业管理行业主管部门。但实际上，对于物业管理纠纷的解决的主要途径还是街镇和社区，但是没有监督管理权的街道和社区在解决物业管理纠纷方面显得很无力。对此，在2017年南京市人代会上，人大代表、南京市人大常委会法制工作委员会主任薛宏表示，物业管理公司和小区业主发生矛盾，需要通过街镇社区处理的，建议将行政权力下放。适当赋予街镇社区对物业管理活动的监督管理权，有助于规范物业服务企业的行为，将物业管理纠纷解决在社区内部，有利于物业管理纠纷的化解与城市和谐社区建设。

解决物业费收费难问题

物业管理收费难问题一直受到“两会”代表们的关注。自从上世纪80年代物业管理在中国内地起步以来，关于物业费收交的问题似乎从来没有中断过。近年来，随着物业管理行业的持续发展，在物业服务过程中，因业主欠费而引起的矛盾纠纷也似乎有升级的趋势，有的甚至引发了暴力冲突，已经损害了多方利益，严重影响到和谐社区的建设。[3]

从《物权法》的角度来看，业主对小区内专有部分享有专有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有所有权，在共有所有权的基础上，又产生了业主的共同管理的权利和义务。物业管理便是源于业主对共有部分的管理维护的义务，通过选聘物业服务企业对小区物业进行管理的方式是实现小区管理维护的方式。由此，笔者认为，交纳物业费是业主基于《物权法》的规定而产生的法定义务。司法实践中，关于业主拒交物业费的纠纷，法院通常将其视为合同纠纷之中的“物业管理合同”纠纷来处理，但由于物业管理合同的缔约者并非业主，而是业主委员会，法院这样处理避免不了合同相对性原则的诘问。无论是从法定还是约定的视角，交纳物业费是业主依法不能逃避的问题。

物业管理法治化要求物业管理纠纷有法治化的解决方式。很多业主认为，物业服务企业服务质量不符合约定或者法定的标准，就可以采取拒交物业费的方式来抗争以“维护自身的合法权益”。其实这是错误的，物业服务企业服务不达标与应否交纳物业费是两种不同的法律关系。物业服务企业服务不达标，业主可以采取诉讼、请求行政主管部处理等方式解决。法治化时代没有法律依据的拒交物业费等“私力救济”的方式是不被允许的。

业主以及物业服务企业的征信制度，是从源头上减少物业费交纳问题的有效途径。《南京市住宅物业管理条例》对业主欠交物业费的行为纳入征信系统，可以对拒交物业费的业主形成一种威慑力，从而减少拒交物业费引发的纠纷。2016年的南京市“两会”中，韩荣照等代表提出，对物业服务企业未按照约定履行物业服务合同的，应同样进行征信管理。最终审议通过的《南京市住宅物业管理条例》明确规定，物业服务企业拒不履行合同约定义务，经仲裁或者法院判决后仍不履行的，由物业管理行业主管部门记入征信系统。

有效预防和解决物业管理纠纷

物业管理是城市治理的最小单元，物业管理矛盾频发，已经上升为一种普遍性的社会问题。严重影响到了城市和谐社区建设的进程。近年来，各地“两会”关于物业管理的提案有了明显的“问题导向”，要求物业管理的制度设计和政策导向要切实解决现实问题，尤其是频发的物业管理纠纷。物业管理纠纷具有频发性的特征，如果纠纷解决不到位，还会出现矛盾二次出现的现象，因此物业管理纠纷预防和解决路径的有效性也受到“两会”代表们的关注。

有代表提出，要妥善解决物业管理问题，就要探寻物业管理纠纷多元化解决机制。进入诉讼程序的物业管理纠纷逐渐增多，不利于司法资源的有效利用，定分止争的手段有很多，物业管理纠纷的特性决定了解决方式的多样化。[4]2015年南通市人大代表朱小成提出，要通过加强物业服务企业与业主的沟通、强化行政主管部门监管、寻求行政调解等方式切实有效推进物业管理规范化。

行政执法进小区、物业管理纠纷的人民调解、物业服务行业的行业自治、业主自治、物业服务行业的行政监管等是目前多元化解决物业管理纠纷的可选路径。与诉讼解决物业管理纠纷相比，上述路径具有时间和经济成本低、纠纷解决彻底、矛盾内部化解等优点。昆山市设立的物业纠纷人民调解委员会，以及南京市江宁区设立的物业矛盾调解中心，作为对调解机制解决物业管理纠纷的一种探索，值得其他地方借鉴。

物业管理法治化的时代需求

党的十八届四中全会提出，要依法治国，建设法治社会。物业管理是社会治理的最小单元，物业管理得好坏影响着社会治理的水平，物业管理法治化是法治社会建设过程中的重要一环。完善物业管理立法，让物业管理有法可依，从而规范业主和物业服务企业的行为，合理界分物业管理法律关系各方主体的权利义务，是物业管理法治化的基本要求。近年来，各地“两会”关于完善物业管理立法的提案，实际上要求将物业管理纳入法律调整之下，本质上都是对物业管理法治化的社会需求。

物业管理法治化还要求物业服务企业和业主要根据法律规定和合同约定履行自己的义务、用法律规定的手段维护自身的合法权益。频现于各地“两会”提案的规范物业服务企业的行为、解决物业费收费难等问题，仅依靠现有措施是无法妥善解决的，必须依靠有国家强制力的法律手段才能切实有效解决。因此，规范物业服务企业的行为、督促业主及时交纳物业费也是物业管理法治化必然应当包括的内容。

面对物业管理纠纷频发性、普遍性的特征，物业管理法治化还需要探索法律框架下物业管理纠纷的多元解决方式，以迅速而有效地解决物业管理纠纷，避免纠纷二次发生甚至多次发生。

注释：

[1]：《物业公司太牛气，人大代表齐“吐槽”：立法时是否对他们太松了?》，《扬子晚报》2017年1月12日。

[2]《“两会”好声音——盘点“两会”的物业管理声音》，《城市开发》2013年第3期。

[3]《“两会”上的物业管理提案》，《城市开发》2015年第3期。

[4]《物业服务合同纠纷的多元化解决机制探讨》，中国法院网，2016年7月。

(本文同文作者：陈广华;原载于《现代物业·新业主》2017第4期/总386期)