作者: 李季平 | 2017-02-14 11:33

停热费争议背后的利益博弈

时间进入2016年10月底11月初，我国北方大部分地区又开始迎来新一年度的采暖季。年年岁岁花相似，岁岁年年人不同。与往年一样，2016年关于采暖的话题依然被不少都市类媒体所关注，但与往年的采暖费价格、室内温度低、供热企业服务态度差等问题相比，2016年有所不同。目前，媒体关注的焦点在城市集中供热区域内，如果房屋暂停用热，是否还要交用热费?如果需要交纳，按照什么方式交?交多少?政策依据是什么?等问题，对此，我们不妨略作分析。

现状：多数省份停热期间仍收费

从官方公开信息来看，我国长江以北实施冬季采暖的广大地区，长期以来一直收取停热期间的相关费用，名称不同，比例不同，实质是一样的，即只要你在城市集中供热范围之内，又符合一管到户的客观条件(如果达不到分户控制的条件，客观上不具备分户停热资格)，即使是你在某个采暖季不用热，也要交一定比例的费用，其名称有的叫做热损费，有的叫做过热费，也有的叫做基本费等等，如：

北京市2013年发布《供热采暖管理办法》，第十八条称，用热户经与供热企业协商，就停热期间交纳基本费用等事项达成一致后，可以由供热单位暂停供热;《山西日报》2014年11月3日报道，根据《关于印发太原市城市供热收费管理办法的通知》要求，太原市居民空置房在供暖季停热期间，需要交纳按面积收费总额30%的费用;天津市出台的政策更加具体，自2011年1月1日实施的《天津市集中供热暂停和恢复用热管理办法》第六条规定，停热期间，每个供热期热能损耗补偿费收取标准为以面积方式计算供热采暖费的20%，这一标准目前仍在实施。

2013年7月1日实施的《内蒙古自治区城镇供热管理条例》第三十五条明确规定，停止用热的用户应当向供热单位按照热费总额的一定比例交纳基本热费，具体标准由旗县级以上政府制定;陕西省西安市物价局、市政公用局2012年联合下发的《关于进一步明确城区集中供热价格有关问题的通知》中规定，集中供热居民空置房收取热费的标准为总热价的30%(2014年11月7日《西部网》);2014年8月1日实施的《辽宁省城市供热条例》第二十四条要求，对办理暂停用热的用户收取供热设施运行基础费，不得超过按照供热面积交纳热费总额的15%。

吉林省长春市发改委、长春市公用局2013年9月3日联合印发的《关于规范长春市城区供热价格有关问题的通知》指出，对于供热期间不用热用户收取20%的基本热费;甘肃省兰州市于2015年1月1日起实施的《供热用热条例》中规定停热用户收费标准为，停热期间，如果是按照计量方式(有热量表)收费的只收取基本热费部分，如果是按照面积收费的，收取10%热费;根据2015年7月1日实施的《青海省物业管理条例》第六十二条规定，规划设计为集中供热的物业管理区域内的业主要求停止供热的，应当在本供热期开始30日前与供热单位签订停热协议，并交纳采暖费总额50%的费用。

我国长江以北共有12省和两大直辖市一直实行城市集中供暖，并且近年来在大规模城市化推动和强力生态环保政策的影响下，以单位为供暖主体的方式基本已经消失，取而代之的是大规模集中供暖。关于供暖季由于业主原因选择停热以后的收费，通过以上分析我们可以看到，大多数省市选择收取一定比例的费用。

博弈：省政府与物价局的不同声音

关于采暖季因业主原因主动申请停暖停热以后的收费问题，有的省市的政策明确具体，有的则处于模糊状态，更加奇葩的是有的省级人民政府与省级政府管辖的物价局就停暖期间是否收费发出不同声音。

2013年8月29日，河北省通过官方各大媒体公布《河北省供热用热办法》(河北省人民政府令[2013]第7号)，实施日期为2013年11月1日。该《办法》中涉及用户停热期间是否收费的第四十一条具体描述为：对热用户申请暂停用热的，由设区的市、扩权县(市)人民政府根据当地实际确定是否收取热费。具体办法由设区的市、扩权县(市)人民政府价格主管部门会同供热主管部门制定。

按照这一文件规定，2013-2014年采暖季的停热用户收费方式在河北省11个设区市出现了不同状况，《河北新闻网》2014年10月28日公开报道：石家庄、廊坊、张家口、保定4个城市收房屋面积热费总额的20%;承德市收16%;沧州市收10%;邢台市、衡水市、邯郸市、秦皇岛市4个城市则不收取;唐山市分为两种情况，分户供暖的停热户不收取费用，一些老旧小区未实行分户供暖的热用户，即使停热也需要全额交纳采暖费。

本来，按照《河北省供热用热办法》规定，既然将对供暖期间停热用户是否收费以及如何收费的决策权下放到设区市，那么，各城市之间出现不同的处理措施是很自然的事。令人感到疑惑的是，这一由各设区市决策的文件，仅仅落实了两年。2016年6月22日，河北省物价局、河北省住建厅联合发布《关于规范居民供热收费有关问题的通知》(冀价管[2016]132号)，其第二条明确：原则上取消采暖暂不用热收费，具体由各市县根据当地情况自行确定。

河北省物价局文件与河北省政府文件在关于停热收费的态度上有明显不同：河北省政府文件将是否收费、如何收费的决策权下放到设区市;而河北省物价局则是态度鲜明——取消采暖暂不用热收费。因此，无形中那些仍在收取停热费用的城市与居民之间平添了对立情绪，居民称：河北省物价局文件明确取消，你们为什么还要收?有关部门解释称，根据河北省文件，设区市政府有决定是否收取以及如何收取的权力。但是，在普通居民看来，省政府文件与省物价局文件对同一事情的不同声音，在党中央大力倡导依法行政的背景下似乎显得很不合时宜。

河北省政府与河北省物价局在收取供暖期间停热费用方面博弈的结果是河北省物价局占了上风。据河北省官方媒体2016年10月19日报道，河北省仍在实施停热收费的城市只剩下石家庄和保定两市了，其余9个市全都停止收取。

展望：停热免费不是最优选择

城市供暖体制改革，从福利供暖方式逐步转变为大规模集中供暖，居民家庭直接向供热企业交费，是一件牵动千家万户切身利益的大事，也是市场化改革进入公用事业领域的深层次矛盾和问题取得突破的重要标志。如何从制度设计方面规范和保障城市供暖体制的顺利推进和发展，是城市决策层面临的一大考验。

具体到在城市集中供热区域内，对于一管到户符合暂时停热条件的热用户，一律停止收取任何费用的问题，我认为无论从当前还是中、长期来看，都不是最优选择。前述长期以来我国长江以北大多数供暖区域城市一直收取停暖费用的实践也从侧面证明：对停热用户收取一定比例的费用，从宏观看，有利于行业健康发展;从微观看，体现了社会公平。

为什么说停热免费不是最优选择?

先从最直接的原因分析，谁是停热免费受益者?有人说是城市里的普通居民，是处于最弱势的群体，我要说，错了，如果停热房屋免收热损费，受益最大的是相对富裕的群体，是多套房屋的拥有者。

我们不妨分析一下在采暖季报停用热的原因，大致有这样几个：一是家里只有一套房居住，且属于中间户，由于墙体以及热管网设计的导热原理，即使不供热家里也能“蹭热”，以100平方米房屋计算，如果报停用热，一个采暖季可以节约2,000余元热费;二是家里有两套房，对于不常居住的房屋没有必要交纳全额暖气费，也有的尚属新房装修期间，更没有必要交纳全额费用，因此对第二套房需要报停;三是家庭有多套房，以三套以上为例，每到冬季，有一套居住，其余或出租或空置，每套房即使交纳20%停热费，100多平方米的房子也需要500-800元，如果有三套就需要数千元。再者，大多多套房拥有者的房屋都是高档豪华大套型，还有一些城中村拆迁户一家三四套、五六套房很正常，如果每套房都按照正常规定交费，将是一笔不小的支出。在现实生活中，真正属于第一种情况报停的寥寥无几，第二种比例也很少，而更多的则属于第三种情况。因此，对停热用户免收任何费用，最大受益者是富裕阶层而非普通居民。

再从供热企业的角度来看，对停热用户停收热损费会给企业造成多大的经济损失?据《河北青年报》2016年10月20日报道：河北省承德市一家供热企业，原来按照每平方米4元收取停热基本费，2016年取消以后，可以为居民节省1,000多万元。这就意味着，供热企业减少收入1,000多万元。这仅仅是承德这个地级市一家供热企业，全市其他供热企业呢?全省呢?这样算下来，每个地级市所有供热企业因停收停热用户报停费保守估计也要以亿元为计算单位。

企业的天职是盈利。如此大的损失，羊毛只能出在羊身上，不是政府补贴，就是以不同方式增加到正常交费的热用户身上。这样一来，最终为此买单的还是千千万万必须用热的普通居民。退一步讲，即使供热企业不增加居民用热负担，而提高非居民用热价格，从而导致产品或服务价格上涨，最终买单的仍然是老百姓。

还有，如果停热免费的口子一旦全部打开，供热企业还将面临更大的尴尬局面。我国的房地产市场从2015年开始，拉动消费的主要群体为投资性的炒房族，这是不争的事实。这就意味着一些大中城市的空置房将会越来越多，自住型比例在新楼盘中不断降低。但是，对于供热企业这样的基础性行业而言，对这类楼盘的投入只能越来越大。毫无疑问，如果大量的空置房连那20%左右的基本热费都不去交纳，对这样的楼盘，供热企业如何经营?按政策，开发商只能交纳新楼盘第一年的全部热费，以后则全由业主负担。供热行业的这一隐患将会随着时间的推移愈发突出。

从政府层面看，向社会公布供热企业的成本构成非常必要。我们看到，现在那么多供热企业收取停热以后的基本热费，从面积总额的10%、20%、30%，直到50%，这些都有政府发布的红头文件，供热企业和政府部门向社会的解释是热损。因此，我们有必要组织专家学者对此调研论证，从而确定客观、科学的数据，有了符合逻辑的热费成本构成以后，热损费该收就理直气壮、堂堂正正地收，不该收的就一律废止。

中国的城市供热行业，是一个特殊的行业，原材料市场化，产品、服务价格由政府定价;行业本身，既有市场行为的企业性质，还要兼顾服务城市居民公益属性的功能。因此，政府的政策引导非常重要，类似停热收费与否的制度，应在反复调研论证的基础上审慎出台才是上上之策。

(原载于《现代物业·新业主》2017年1期/总380期)