作者: 唐先锋 | 2017-01-17 16:19

长三角区域地方规范的性质与名称差异分析

长江三角洲(以下简称“长三角”)区域两省一直辖市共15个城市[1]的物业管理地方规范体系庞杂，数量繁多，而该区域的物业管理服务市场则正在以上海为核心，面临整合与统一的趋势。而物业管理服务市场的整合与统一迫切需要统一、无差别的物业管理法律制度支持。我们在概括归纳长三角区域各地的地方物业管理规范整体情况并对其展开进一步比较研究的过程中，发现各地有关物业管理一般性规定的地方规范的性质与名称存在一些差异，进而尝试分析了产生这些差异的原因，提出了一些协调这些差异的思路，以期减少普通民众在面对各地方物业管理规范时所面临的困惑。

长三角区域相关省、市有关物业管理一般性规定的地方规范概况

长三角城市群所涉及的上海市人大常委会、上海市市政府及上海市房屋土地资源管理局分别依据各自职权，制定了有关物业管理一般性规定的地方规范;江苏省人大制定并依据国务院《物业管理条例》修订了《江苏省物业管理条例》;所属该省的南京市、无锡市、常州市、扬州市、泰州市地方人大、政府及相应物业管理行政主管机构也都依据国务院《物业管理条例》，制定了新的物业管理地方规章，而该省的苏州市、南通市目前尚无生效的有关物业管理一般性规定的地方规范。不过，苏州市人大目前正以地方法规形式，着手制定苏州市住宅区物业管理条例，该条例的草案已于2007年5月31日向社会公布，公开征求意见，目前该条例草案正处于审议过程中。浙江省有关物业管理的地方立法则相对滞后于上海市与江苏省，目前全省范围内生效的是浙江省人大常委会于2006年颁布的《浙江省物业管理条例》这一地方法规;而宁波市与杭州市则以地方法规形式，由其地方人大分别制定并修订了当地的物业管理条例，两市的行政主管机构及相关部门还制定了贯彻国务院《物业管理条例》与《浙江省物业管理条例》的具体规范;绍兴市政府也早在1997年就颁布了当地的《住宅小区物业管理暂行办法》，并于2006年底通过颁发《绍兴市区物业管理办法》废止了前述暂行办法;湖州市人民政府于2007年印发了《湖州市中心城市物业管理办法》;嘉兴市人民政府1999年曾印发了《嘉兴市住宅区物业管理试行办法》，该“试行办法”在2007年被该市市政府印发的《嘉兴市区物业管理实施细则》所废止;未检索到舟山市有关物业管理的一般性规定(见表1)。

长三角区域各地方规范的性质与名称差异

1、规范的性质差异

上海市、江苏省、浙江省、杭州市与宁波市的物业管理地方规范均是由其地方人大制定并以“公告”形式颁发的物业管理地方法规;南京市与无锡市的物业管理地方规范均是由其地方政府以“政府令”形式颁发的物业管理地方规章;扬州市、泰州市、绍兴市虽以“政府令”形式颁发了其物业管理地方规范，但因其不具有地方立法权，该规范仅为其他规范性文件;而常州、镇江、湖州、嘉兴等市则以“通知”形式印发了当地的物业管理地方规范，这些规范也是其他规范性文件;另外，苏州市的物业管理一般性规范已被废止，目前有苏州工业园区管委会制定的一个其他规范性文件，苏州市人大已将《苏州市住宅区物业管理条例(草案)》对外公布公开征求意见，该草案是一未生效的文件。

2、规范的名称差异

上述规范的名称差异主要表现在两个方面。其一是规范类型称谓的差异，其中，江苏省、苏州市、浙江省、杭州市、宁波市均以(或将要)“条例”作为其物业管理一般性规定的地方规范的类型称谓;上海市则以“规定”作为其物业管理一般性规定的地方规范的类型称谓;苏州工业园区、泰州市、绍兴市、湖州市则以“办法”作为其物业管理一般性规定的地方规范的类型称谓;常州市、扬州市则以“实施办法”作为其物业管理一般性规定的地方规范的类型称谓;镇江市、嘉兴市则以“实施细则”作为其物业管理一般性规定的地方规范的类型称谓。其二是在规范名称上体现了适用范围的差异，其中，上海市、苏州市、苏州工业园区、宁波市在其物业管理一般性规定的地方规范名称中均冠以“住宅(区)”的限制;常州市、绍兴市、嘉兴市则在其物业管理一般性规定的地方规范名称中均冠以“市区”的限制;泰州市、湖州市则在其物业管理一般性规定的地方规范名称中均冠以“城市”或“中心城市”的限制;江苏省、南京市、无锡市、镇江市、扬州市、浙江省、杭州市则未在其物业管理一般性规定的地方规范名称中进行适用范围的限制。

长三角区域各地方规范的性质与名称差异的成因及协调思路

根据我国《立法法》，不同地方人大及政府享有不同的立法方面的权限，如在长三角区域，上海市、江苏省、南京市、无锡市、苏州市、浙江省、杭州市与宁波市的地方人大及政府均享有一定权限的地方法规与地方规章的立法权限，而其他城市则没有;同时，享有地方规章制定权的地方政府制定颁发地方规范的程序与形式不同，也会导致该规范的性质与效力不同，若该地方政府一般须通过政府常务委员会决议并以“政府令”形式颁发某一规范，才能使该规范具有地方规章的性质。上述情况正是引发长三角区域各地有关物业管理一般性规定的地方规范性质各异的原因。考虑到物业管理涉及基础民生问题，影响面广，建议享有地方立法权限的各地如果要制定地方性有关物业管理的一般性规范，可考虑由地方人大通过地方法规形式予以制定，以此来保障物业管理地方法规的效力与公正，而从目前的趋势来看，长三角区域享有地方立法权的各地多数采取此途径，上海市、江苏省、浙江省、杭州市与宁波市已经通过其地方人大制定并以“公告”形式颁发了当地的物业管理地方法规，苏州市人大正在审议其物业管理地方法规，仅南京市与无锡市的物业管理地方规范是地方政府颁发的地方规章。

同时，在物业管理地方规范制定过程中，应尽量避免简单地由物业管理“行业协会”或行政主管机构预先拟订规范草案后直接交由地方人大或政府审议通过的模式。目前在长三角区域物业管理一般性规范的地方立法中也有不少可值得借鉴的地方，如浙江省人大常委会在审议《浙江省物业管理条例(草案)》、苏州市人大常委会在审议《苏州市住宅区物业管理条例(草案)》时，就将该草案全文对社会公布，公开征求意见;而宁波市人大常委会为使草案本身更具公平合理，则分别委托高校研究机构起草一份学院建议稿和行政主管机构起草一份部门建议稿，然后综合两份建议稿形成草案向社会征求意见，尽管宁波市新的有关物业管理一般性规定的地方规范，由于浙江省人大考虑到《浙江省物业管理条例》在全省的统一贯彻执行而提出了相应的协调立法要求，最终没有出台，但其立法思路值得借鉴。

同一长三角区域内有关物业管理一般性规定的地方规范的名称存在差异，尤其是同一级别的地方人大或地方政府颁发的规范的类型称谓不统一，容易产生误解，如上海市与浙江省有关物业管理一般性规定的地方规范均由其地方人大常委会制定，但上海市称其为“规定”，而浙江省则称其为“条例”。由于国务院有关物业管理一般性规定的行政规章已经以“条例”形式出现，为避免混淆，我们认为上海市的做法值得借鉴。建议长三角区域各地今后若重新制定相关规范时，若由省、直辖市一级地方人大(或政府)制定可考虑采用“规定”形式，若由“较大的市”一级地方人大(或政府)制定可考虑采用“办法”形式，由其他的没有地方立法权限的地方政府制定时可考虑采用“实施细则”形式，从而使有关物业管理一般性规定的地方规范在名称类型上具有一定的层级性，使普通民众能一目了然，不至于误解。

对于长三角区域有些物业管理地方规范名称上冠以“城市”、“住宅”等所体现的适用范围差异，主要原因有三：其一在于国内长期形成的城乡二元格局，由此引发了城乡房屋等物业的法律制度基础存在很大差异，由此很难统一制定其物业管理规范;其二是国内乡村房屋的权利结构(一般多是一户一单独产权，不涉及区分所有)以及物质结构(多为一户一院)都没有城市房屋的复杂，尚未形成对现代物业管理服务的大量需求;其三是城市内非住宅物业，如高层写字楼、商场、酒店宾馆、工厂等物业的物业管理关系相对简单，更多的是设施设备的技术性管理，矛盾纠纷不如当前住宅物业管理那么明显与激化。但随着长三角区域经济的快速发展与城乡一体化进程的加速，以及新农村建设的推动，长三角一些地方的乡村也已开始尝试引进现代城市的物业管理模式，典型的如浙江宁波的慈溪市;同时，目前长三角区域很多城市的房地产市场中高层写字楼等非住宅物业日益增多，其中的物业管理关系也日渐复杂，矛盾纠纷越来越多。因此，建议相关地方规范今后应逐步取消在其名称上的适用范围限制，以使其规范的适用性更强、更广。

(原载于《现代物业·新业主》杂志2007年第9期总第63期)