作者: 宋有兴 | 2016-12-23 11:18

物管与城管的边界,深圳宝安区西乡街道考察启示

2009年10月10日至11日，由北京大学政治发展与政府管理研究所、深圳大学当代中国政治研究所、深圳市宝安区西乡街道办事处联合举行的“深圳市西乡街道城市社会管理制度创新学术研讨会”在深圳举行，会议研讨和考察的重点，在于西乡街道办事处引进物业管理企业进入其所辖社区及街道，即“物管进社区”和“物管进城管”的城市管理举措。主办方希望，藉此总结出西乡党政管理者在城市和社会管理实践中法律模糊区域的掌控尺度、政策运用的创新思维，体现在民生关怀和社会和谐前提下的治理手段及其推广意义。

我有幸受邀，现场感受一个曾经混乱而危险的社区走向有序和祥和的变迁，体验久违的改革精神在深圳这座伟大城市的回归，并为每一个从中受惠的西乡原住民和新居民以及西乡街道办事处由衷祝愿。

在总面积106平方公里，人口约110万(其中户籍人口约7.5万，常住人口约80万)的庞大而复杂的西乡街道社区，短短一年多时间内取得如此骄人业绩，世人自然会产生出许多疑问并获得许多答案。在这个探索过程中，除了媒体从各个角度窥见的片段以外，深圳大学唐娟博士进行了更为深入的一线研究，并对党政精英们的改革创举给予了系统、全面的调研分析和充分认同(《现代物业》2008年第6期，《物管进城管：一个新的制度实验》，唐娟文)。我在此领域毫无研修，除了认真学习以外不能添蛇足之笔，只能把眼光放在那位似乎在这出热剧中略显低调的另一个主角——深圳鑫梓润物业管理有限公司的身上。

深圳宝安区西乡街道

物业管理的起源

一个英国大妈的名字曾经被人反复提起，以此考证学者和业界对其渊源和鼻祖的尊崇，但是我在这里同样用了这个唬人的标题，却是想说明中国的物业管理其实发端于政府对城市管理的力有不逮，需要借助企业之力来弥补因城市建设突飞猛进而导致的城市和住宅综合管理缺位，它的诞生，从一开始，就不是一个民间自治行为或者社会自我服务和自我修缮行为。这种说法，不仅可以从中国第一个或者第一批物业管理公司的诞生背景中查到，更可以从历史的记录中得到佐证。

(1)本办法所称新建住宅小区，是指达到一定规模，基础设施配套比较齐全的新建住宅小区(含居住小区、住宅组团，以下简称住宅小区)。本办法所称住宅小区管理(以下简称小区管理)，是指对住宅小区内的房屋建筑及其设备、市政公用设施、绿化、卫生、交通、治安和环境容貌等管理项目进行维护、修缮和整治。(第三条)房地产行政主管部门负责小区管理的归口管理工作;市政、绿化、卫生、交通、治安、供水、供气、供热等行政主管部门和住宅小区所在地人民政府按职责分工，负责小区管理中有关工作的监督与指导。(第四条)住宅小区应当逐步推行社会化、专业化的管理模式。由物业管理公司统一实施专业化管理。(第五条)房地产开发企业在出售住宅小区房屋前，应当选聘物业管理公司承担住宅小区管理，并与其签订物业管理合同。(《城市新建住宅小区管理办法》建设部令[1994]33号,1994年4月1日施行)

(2)物业管理，是指物业管理企业受物业所有人的委托，依据物业管理合同，对物业的房屋建筑机器设备、市政公用设施、绿化、卫生、交通、治安和环境容貌等管理项目进行维护、修缮和整治，并向物业所有人和使用人提供综合性的有偿服务。(《中国物业管理实务》建设部房地产业司 1995年8月)

(3)本条例所称物业管理，是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。(《物业管理条例》国务院 2007年8月26日修订)

重翻历史的旧帐，我希望说明，历史的“对”与“错”，远不如历史是否发生以及怎样发生更对我们具有真正的意义。就像昨天成为今天的历史一样，当今天成为明天的历史，我们还会认为，当初以及今日，政府借助物业管理企业承担非执法性质的社会服务工作，就是跨越法规界限了吗?或者我们无法跨越的仅仅是改革的勇气和合力了呢?物业管理近十年来的萎靡和龟缩，彰显的是我们在城市飞速发展中研究和实证能力的羸弱，得到的却是当行政为民需要进入街道和社区之时，积重难返的官僚体系却难与社会服务机构形成有效协作。

宋有兴(《现代物业》)：除了街道和社区物业管理服务，鑫梓润参与了哪些社区公益?

黎宇清(鑫梓润公司总经理)：2008年6月13日的抗洪救灾。当时街道办领导的一个电话，鑫梓润立即出动了近400人，而能配备救灾装备的不到200人。晚上12点其他单位的救灾人员都已经撤出了，但是相关领导来检查的时候，鑫梓润公司的人都还在水中，坚持排涝抗灾。另一个是创办人生驿站，联合社区为外地务工人员遇到紧急困难时提供合适的帮助。还有就是西乡小学一带，高树围小区村改区的改造工程，15天就得到了翻天覆地的变化，公司专门将整改难点、节点登记下来，制订有效的治理方案并投入有效的人力。

“成本节约”是如何实现的?

作为“多、快、好、省”的建设目标，单一要素的达标并不困难，难点是这些要素之间往往相互矛盾、此消彼长。然而在探究鑫梓润在为西乡街道提供“多、快、好”的服务时，西乡街道是如何“省”下其中的城市治理成本的，却没有详实的数据可供参考。西乡街道党工委周兆翔委员坦承，相同的工作，如果是由政府下辖的城管等部门完成，成本远高于聘请物管企业;鑫梓润黎宇清总经理也认为，物业公司的用工来源、管理体制和规模经营，可以从低端服务市场挤出一定的利润空间。

西乡街道在将部分社会服务以政府采购的方式委托给鑫梓润时，双方按照商业合同行为完成了基本的交易，政府以较低廉的价格获得优质社区服务，企业开辟了一块新的业务市场。在与政府进行交易谈判时，企业的心态或将成为影响交易条件至关重要的因素。以公益投入的心理攻势做背景，鑫梓润公司还把先期的保本成交当做是在同行竞争压力下一块市场首入的跳板，从而使自己在今后更大的市场竞争中获得有利位置。面对这样的企业心态，交易的甲方很容易就能掌握谈判的主动权，而作为乙方的企业，内部管理、员工报酬、质量和安全责任风险、劳动保护等都可能成为低价策略所必须付出的代价;更令人不安的是，倘若暂时失利的竞争对手愿意借用胜者的筹码，同样以低价策略开展下一轮的竞争，那么在行业中其他领域已经屡见不鲜的低价自残行为必将阻止物业管理在社会服务领域的良性发展。

据悉，深圳万厦居业等数家物业管理公司曾与鑫梓润一同参与了首期公开竞标，除了外界现在已经无法了解的其他中标因素外，周兆翔委员略带诙谐地解释了鑫梓润中标的其中一个理由：“当时我们问每一家投标企业，你们准备怎么进行管理?有一家企业捧出了很厚的一大本方案，但是鑫梓润告诉我说，按街道办的要求管，你们要怎么管，我们就怎么管。当然我们要选择这样的公司。”甲方要求怎么管乙方就怎么管，这个稍带丧失专业原则嫌疑的应标策略是否真的发挥了关键作用?但是能够让人推测，当政府也在社会管理中公共服务领域对引进物业管理的尺度抱持高度谨慎之时，鑫梓润的这个承诺或许真的成了西乡街道的定心丸。

承诺的背后必然是成本和风险的代价。《劳动合同法》的政策强制性以及近年来日愈上涨的企业经营成本，已使物业管理企业倍感沉重压力，加之社会服务中面临的复杂状况，比如在协调摊贩工作、交通高危路段的保洁工作等，都给企业增加了比在相对封闭区域里工作更多的人身伤害和意外风险，低价策略更加削弱了企业应对这些风险的能力，那么风险一旦出现，企业奈何以对?这或许值得准备进入这个领域的其他企业高度警醒。

宋有兴：目前服务区域多大?收入多少?

黎宇清：环境和市政综合管养4.2元/平方米，清洁2.68元/平方米(不包含人头费)，人头费每人1,980元，共400人。现在管理面积是7.66平方公里，全年共1,200万元。

宋有兴：公司管理中最主要的风险有哪些?

黎宇清：有收入太低、服务费用支付不均等的问题。比如，麻布村村委所占用的市政道路，其清洁保洁费用，配额是2,500平方米配3人;而对企业，市政道路清洁保洁费用配额是6,000平方米配一人，只核准鑫梓润公司配一人，还不足支付给麻布村村委的六分之一。还有南头关至沙井107国道10—20公里路段，属于危险作业区域。还有违约责任风险，如果公司有三次以上的刑事错误，街道办将取消合同，不付款;而且为了保证不让无法预见的员工不良行为使企业声誉受损，领班班长以上的人员才有工作证，出门需要两人同行，这样又增加了企业的管理成本。

宋有兴：如果给同行一些建议，您希望对他们说什么?

黎宇清：一个公司要根据自己的具体情况和发展战略来选择市场，特别是要预防同行间的恶意竞争，因为那样只会使大家的共同利益遭受损失。

社会服务与公共事业管理的边界

舆论中始终有一个声音在质疑：当赢利性质的企业尤其是非公经济企业，有机会进入到公共事业管理领域后，是否会出自赢利的本能而突破法律的制约，通过一些只能由执法部门才能施行的强制手段为企业获得不当利润。

带有指令性质的“甲方怎么说，乙方怎么做”到底能给企业留下多少弄权的空间，这个问题对于研究政府管理的学者们或许显得重要，但是对于企业来说，就像一个家里乱翻天而正在抓狂的主人，请来一个劳工帮助打理庭院杂草、侍弄到处乱跑的宠物时，却告诉他我要怎么做才能预防你不至于偷拿我的东西。

对于我的这个举例，制度学会板着脸提问，未雨绸缪总是必要的吧?经济学则会忿然地回答，那不关我的事，你把自己的东西保管好就是了!

政府是否保管好了自己的公权力，这的确不关物业管理企业的事。舆论中常见的无意识矮化物业管理企业道德形象的做派，根植于媒体长期有意识拔高政府道德形象的比衬思维。由于这个比衬的对象在中国人的文化印象里是如此的高大而难于逾越，企业面对这个略带侮辱性的提问通常是尴尬地选择沉默。换句通俗的话就是：万一在和政府的交易中吃了亏，那就选择吃哑巴亏。

这并非说明我发现鑫梓润在这项政府采购中吃了什么哑巴亏，而是想说明，社会服务是一个庞大、复杂而且预见性较差的领域，物业管理企业在进入时须对自己的实力、社会责任承受能力有充分的认识，并且把握目的明确的谈判策略，才能保证自己的利润预期，又能取信于政府和居民，别给一些媒体想当然的道德谴责留下什么把柄。

宋有兴：现在感觉困难的在哪些方面?

黎宇清：政府做事压力也大，本身也面临部门间的利益冲突，现在将许多服务项目分解包给不同企业，或许释放了他们的一些压力，但是企业规模经营的优势被降低了，成本会增加。所以，还希望把更多的区域放开，引进更多的“城市保姆”。

宋有兴：社会援助方面，希望得到什么?

黎宇清：应该成立“城市管理委员会”专门机构，规划、建设、运营管理，有个统一的婆婆。像公路上的清障，路面归公路局，基础归建设局，电缆归电力局，通讯归电信局，树木归环卫局，如果有一个可以统一协调的部门，能简化我们的手续，提高服务效率。

还有街道规划红线和使用红线的过渡地带，费用划给了小区物管，清扫责任却由街道物管承担。

宋有兴：希望什么样的行业支持?

黎宇清：政府举行了许多总结和研讨会，还有许多取经和采访，希望行业协会也对这个领域加以重视，组织同行和专家深入研究，进行智慧和心得的交流和分享，提高行业这方面的社会形象和综合竞争力。

西乡街道引入物业管理的实践为物业管理企业开启了通向更广阔市场的一扇大门，祝愿更多的企业面对这个市场励精图治，整装待发，在未来更加快速的中国城市化发展进程中找到自己的机会。

(原载于《现代物业》2009年第12期/总第136期)