作者: 董淑湛 | 2016-12-05 17:00

城市流动人口：国民待遇与社会公正问题

2004年中国现代化进程中的人口迁移流动与城市化学术研讨会上公布，中国约1亿农村劳动力在大中城市务工，加上他们的部分子女，约1亿4千万没有城市“户籍”的人口居住在城市(国家人口计生委主任张维庆，新华社11月1日消息)，超过总人口的十分之一。流动人口(或农民工)已经逐渐成为城市生活中的一个不可或缺的群体，“农民工进城在很多问题上存在歧视是个老问题，但如果不消除对农民工进城的歧视，不把农民工真正变成城市居民，而是长期当作流动人口，那就没有中国的城市化，也没有中国的新型工业化。”①它涉及未来50年中国经济能否持续增长、社会能否持续发展的基本问题。

一、我国特殊的城市化过程是产生大量流动人口的根本原因

大规模的城市化现象起始于工业革命。工业革命所带来的大规模使用机器的生产活动，要求劳动要素相对集中，再加上工业区域劳动市场价格的吸引作用，造成了农村人口向某些中心区域的迅速集中。人口的集中也带来了市场活动、商业经营的繁盛以及服务业的发展，同时也创造着就业机会。这些因素的相互影响，使得工业化、城市化、市场化与“现代化”并行为同一个历史进程。在不到200年的时间里，多数西方发达国家基本上实现了“城市化”，即多数人口形成了聚集居住的格局。20世纪中叶，一些西方国家的城市人口占全部人口比例一般在70%-80%②。

近代中国城市发展，可谓是一条十分曲折而又反复的道路。从19世纪下半叶到20世纪中叶，由于受到世界列强的侵略和军阀割据的困扰，中国城市化的发展十分不均衡，有些地区，比如上海，城市迅速扩张，另一些地区则完全处在工业化的进程之外。中华人民共和国成立以后，城市布局有了比较明确的规划。但是，自20世纪50年代中期以后建立了城乡二元分割的社会结构，使得城市化长期处于停滞状态;更有甚者，在较长的一段时间里，出现了逆向流动，即大规模地将城市人口迁往农村。到了改革开放以后，人口从农村向城市的流动就呈现出一种突然爆发的局面，而不是一个渐进的过程。

根据第五次人口普查，中国内地人口总数已达12.658亿，即使按照较高的指标计算，城市人口也仅占到总数的36.09%③，这样，即使达到不太高的城市化标准，60%的人口城市化，也面临着完成3亿农村人口迁入城市的任务。如此巨大的人口城市化，在世界上是没有先例的。这不仅面临着城市多方面设施的投资与建设任务，而且还面临着使数亿人改变生活方式的艰巨努力。

城乡之间的过大经济差异，是导致农民大量从农村流入城市的基本动因，也是导致某些地区人口过度集中的原因。

中国社会是一个差异性极大的社会，这种差距已有长久的历史，今日中国社会的突出问题之一，仍然是政治经济发展极不平衡。同处在一个历史时期，既有非常原始的农耕社区，也有达到欧美水平的后工业化发达社区，比如上海的浦东社区。差异如此悬殊的社会结构，在世界上并不多见。一般说来，城市的生活水平、生活方式、基础设施、资金投入等，都是农村所无法比拟的。尤其是中西部落后的农村与东部一些发达的城市形成了鲜明的对照。以城乡居民的消费差异为例。改革开放以前，中国城市居民消费水平大约为农村居民消费水平的2.6-2.8倍。21世纪初叶，两者的差距扩大到并超过3.5倍④。城乡差距将会在比较长的时期内存在，并有继续扩大的趋势(国务院发展研究中心主任王梦奎)。

由此可以看到，由于矛盾长期积蓄，中国城市化任务的压力就显得无比沉重。要在短期内解决长期积蓄的问题，并在短期内实现城市化加速发展，显然，这将会带来新的发展上的不协调和我国特有的城市人口问题。

二、社区流动人口国民待遇的缺失已成为严重的社会问题

国民待遇的核心是社会公正，具体体现为两个基本理念:第一，对等关系。也就是说，成员之间给予相互同等的待遇;第二，公平关系。每个公民都有同等的公民权，否则各种歧视就会出现。长期以来，我国在城乡关系上采取的是“一国两策”，也就是，国家在对城市居民与农村居民，城市发展和农村发展上采取了不同的政策和制度。改革开放以后，国家对城乡不同政策作了一些调整，放宽了对城乡的限制，给农村和城乡发展带来了活力和空间。但是，并没有彻底改变“一国两策”的局面。一些城市管理部门对流动人口在生存与发展资源的获取，社会财富的分配和再分配等方面仍然存在着明显的政策性和观念性歧视，在对流动人口的管理中存在所谓的“接纳贡献”与“限制参与”的双重管理取向。限制流动人口的部门规章和地方性法规也比较普遍。此外，对流动人口的歧视意识渗透到城市生活的诸多方面，“盲流”。“下等人”等偏见具有广泛社会基础。面对流动人口的收费五花八门，除了收暂住证、城市增容、卫生管理费等七、八项费用，其他名目的收费和罚款花样翻新，随时随处出现。甚至时有侵害基本权利、做人的基本尊严的事件发生。

流动人口面临的许多问题，在很大程度上是因为享受不到国民待遇的结果。这是一个涉及到如何实现从过去的属地、单位权益向国民权益和待遇过渡、转变的问题。

三、实现流动人口国民待遇，促进社区稳定发展

社区流动人口国民待遇的缺失是长期形成的，既有我国社会结构的问题，更有政策和制度的原因，消除这一差别应从以下几方面考虑。

1.走出认识和实践误区，变革阻碍流动人口融入社区的政策和体制

在流动人口融入社区的过程中，户籍制度、就业制度、社会保障制度等无不产生重大影响。要从提高我国城市化的质量，全面建设小康社会，建成富强民主文明的社会主义现代化国家的高度，来认识和解决流动人口及其融入社区的问题。

首先，加大户籍改革和相关政策调整的力度，逐步消除针对流动人口的歧视性制度根源，在改革城乡分割的户籍管理制度的基础上，进一步放宽农民进城落户的门槛，让在城市务工的农民转变为稳定性移民，以享受市民待遇。在就业求职、待遇、权益维护、社会保障、子女教育等方面一视同仁，让流动人口通过商品生产和市场经济的媒介真正融入社会的经济生活和社会生活。

其次，尽快制定和完善保护流动人口权益的专门法规，如针对流动人口的工伤保险制度、医疗和大病保障制度、进城落户农民的最低生活保障制度等。目前劳动法以及社区保障方面的法规，无论是内容还是出发点都存在明显的缺憾，还不能很好地保护流动人口等弱势群体的合法权益，也未能就流动人口的权益和劳动就业、养老、医疗、生活、居住、教育等问题做出满意回答。

第三，尽快建立和健全劳动力流动服务体系，发展统一、开放、竞争、公平的劳动力就业市场，消除对流动人口在就业上的歧视和不平等，在整个教育、生存和发展方面，把流动人口视作社会进步的力量。加强不同地区城市职业动向监测预警，大力发展中介组织，使劳动力流动有序化，促进求职成功率提高，降低就业的成本和盲目流动引发的社会风险。

2.推动社区管理向所有居民平等、以公共服务为本质的社会职能转变

调整阻碍城乡开放、市场经济运行的利益关系，改变两种户口居民权利不平等的状况，还给流动人口平等的国民待遇，解除对流动人口转移就业、身份转变的束缚。首先是还流动人口与城镇居民平等的就业权利;其次是还流动人口与城镇居民平等的社会权利;再次，推进政府管理职能的转变，把对流动人口管理的重点转到合法权益保护和服务上来，建立包括流动人口权益得到依法保护的新的经济社会秩序。调整政府管理者与民众的关系，向依靠社区居民的民主管理和多中心的社会治理方向发展。

从这个意义上说，我国的城市化和城乡一体化的过程，也就是城乡居民权利一致、地位平等、身份同一的平等化过程。要按照公平对待原则，把流动人口及其所携家属的计划生育、子女教育、劳动就业、卫生防病、法律服务或物业管理工作，列入各有关部门和社区的管理责任范围，并将相应的管理费用纳入财政预算。这势必要求社区公共服务和财力资源分配结构的调整。只有进行这种利益关系的调整，在机会均等、权利平等的基础上，才能建立体现、融合包括流动人口在内的民众利益的管理。

3.整合社会资源，提升社区文化教育功能

首先要提高社区居民对外来流动人口的包容性，创造使其尽快融入社区的宽松环境和氛围。其次挖掘、利用社区教育资源，尽快弥补流动人口文化、技能、城市生活等素质低下的现实，提高他们的人力资源禀赋和融入城市生活能力。增强和丰富社区物业管理的内涵，制定针对流动人口特点和消费能力的物业管理体系，开展物业教育，主动提高流动人口接受城市物业管理文化。第三、充分发挥社团组织在协调社会利益关系、增强社区凝聚力中的积极作用。社区民间组织、社团并不是都是带有政治色彩的，它们主要作用协调群体内部政治关系、文化关系、社会关系、经济关系，保护成员的正当的、合法的权益。有利于增强社区凝聚力，维护社会稳定等，有利于降低国家管理社区的成本，提高社区管理水平。另一方面，流动人口可以通过社团组织，向社会表达自己的心声和意见，为争取自己的合法权益而努力。正是缺乏这样的组织，农村流动人口的不少权益问题得不到社会和政府有关部门的重视和解决，不能有效地维护自己的利益。第四是媒体关注流动人口，体现社会责任。推动弱势群体生活状况的改善，拓展他们的发展空间。媒体有责任主动地发现和反映他们的生活，并引起社会关注。人们应该知道:它们是我们完整的生活信息、社会信息的一部分。如果没有这些报道，人们对自己城市的了解就是缺损的。

注释

①龙永图.“对话龙永图:农民长期当流动人口就没有城市化”.新京报.2004-12-01

②于洪俊,宁越敏.城市地理概论,96-98页.安徽科技出版社,1983.

③中华人民共和国统计局,第五次全国人口普查公报(第1号), 2001.5.15.

④张晓强.北京大学光华管理学院第六届新年论坛上发言(12月27日).中国青年报.

参考文献

[1] 仇为之.对建国以来人口迁移的初步研究.人口与经济，1981(4).

[2] 高佩义.中外城市化比较研究.南开大学出版社，1991.

[3] 魏津生.五十年代以来我国人口城市化的一般趋势.人口与经济，1985(6).

(本文共同作者：赵连亭，原载于《现代物业·新业主》2005年第1期)