作者: 张天羽 | 2018-06-28 09:46

南京市秦淮区“三社联动”治理新思路

背景与问题

党的十九大报告指出：加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。当前，如何构建社区治理科学模式，提升新时代社区治理的科学化水平，是关系到我国社会主义事业发展全局的一个重大战略性命题。

“三社联动”是民政部门对目前社区治理的一种主流指导思想，是指社区-社会组织-社会工作(者)的三者联动效应，从而打造“有温度”的社区氛围，提升基层治理力量。近年来，南京市秦淮区积极探索社区治理新思路，“三社联动”的有效实践走在南京市前列，成为研究创新社区治理模式的积极范本。但是，随着实践的推进，社区治理凸显出一些新问题，面临新的挑战和困境，突出表现为以下三个方面：一是上级部门对社区的依赖程度越来越高，涉及到社会层面的众多信息几乎都是以社区为源头层层上报;二是随着业委会、物业管理公司和社会组织的出现，社区职责和功能与社区治理、居民生活的相关度越来越低，社区边缘化趋势明显;三是社区承担的剩余权责(上级政府没有涵盖的权责)、派生权责(应该由上级政府承担的权责也派生到居委会中)、摊派权责(上级政府或相关单位需要确认的信息需要居委会来完成)越来越多，如婚姻证明、房屋证明、保险证明等。

从现状来看，社区成为维系城市治理、调控社会的最后一个环节，政府各部门都需要依赖这个环节才能完成与社会的对接，这在某种程度上造成了社区的“被动托底”。这种被动托底，源于传统社会管理体制与新型的社会结构的不相适应，使得社区成为所有新生问题的第一个裁定者和证明者。从本质上分析，被动托底不是法律赋予的，而是一种过渡现象。社区承担了因为社会变革而溢出传统政府管理范围的众多职责。直白地说，就是基于社会变革所产生的额外管理负担，溢出传统管理体制的所有问题都由社区担负起来了。因此，在传统体制与新型社会机构没有完全磨合成功前，社区的减负是很难实现的。

但是社区的治理不是社区“一头劲”，如何理顺政府、社区和社会组织的三角关系以及未来可能出现的更多元的多角关系，实现权责对等，让社区的力量不是被动托底，而是主动作为，合作双赢，百姓受益，真正将基层治理落到实处，是当前社区治理亟需研究和破解的重要课题。因此，我们积极转换思路，重新认识社区治理，以整合资源、加强社区治理力量为突破口，对提升社区治理水平提出有效探索和积极思考。

调研中，我们实地走访了具有代表性的南京蓝旗新村社区、瑞金新村社区、龙五庙社区、区民政局等，结合上海瑞金二路街道社区党建服务中心的调研学习，对南京秦淮区的“三社联动”治理现状在梳理总结、借鉴经验的基础上，提出了关于未来“三社联动”治理模式的思考方向。

实践与探索

评价标准

在研究分析“三社联动”的模式之前，我们首先需要思考的一个问题是：良好的社区治理应该以什么作为评价标准?我们可以借鉴社区治理的定义标准来回答，即：实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。根据复旦大学的研究成果，我们可以将社区划分为五个层级：(1)安全、卫生社区;(2)友善社区;(3)互助社区;(4)公益社区;(5)良治社区。(图1)

图1 社区的五个层级

在分析秦淮区“三社联动”模式时，我们采用SWOT分析法(优势-劣势-机遇-挑战)，为了减少硬件条件上差别，均以老旧小区为样本，以它们能达到哪种等级社区作为评判标准，让分析更严谨有效。

具体模式

(1)党委统领，居委会为主导，培养群团型社会组织——以瑞金新村社区为例(图2)。

图2 瑞金新村社区治理组织形式

瑞金新村社区始建于上世纪70年代，是南京市最早的纯居民小区之一，居民1.1万人，90%以上的居民为改制企业职工，60岁以上的老人占据25%，属于典型的老年居民多、困难居民多、流动人口多、帮教转化人员多的老旧小区。瑞金新村围绕“自治、互助、共建、分享”的治理理念，建立和培养内生型社会组织等群体，由党委和社区进行统一管理和服务，建立社区服务多元化供给机制，以项目化、专业化、品牌化的方式进行培育和运作。主要做法是：将社区的部分场地免费或低偿地提供给社会组织使用，既降低了社会组织成长初期的成本，又为社会组织提供社区居委会的品牌效应，提高了社会组织的可信度和吸引力，成为培养内生型社会组织的有益探索，为拓宽居民服务的内容和范围提供了有效路径。经过几年的运作和培养，瑞金新村“为老服务”、“为小服务”已形成一定的规模。原来只有几个老年团体在社区活动，现在已发展近20个团体;原来只有4-5个孩子进驻四点半课堂，现在已经有上百个孩子进驻，服务半径明显扩大，社区的凝聚力大大增强。

以瑞金新村社区为代表的“三社联动”模式具有较强的借鉴意义和推广价值。从内在来说，社区统一管理，居民群体和社会组织归于一处，整体协调较为顺畅。从外在来说，居民服务范围扩大，内容精准，能很好地弥补社区公共服务的短板。但是，这种模式对社区有一定的要求，属于成熟一个、发展一个，需要有耐心和负责任的社区班子来培养社区内生组织，促其成长。此类社区可以归为等级二友善社区(见图1)。

(2)党委统领，居委会和社会组织议行分开——以蓝旗新村社区为例(图3)。

图3 蓝旗新村社区治理组织形式

蓝旗新村社区位于秦淮区御道街东南侧，面积0.35平方千米，常住3,700余户、11,000余人，7个自然院落，以上世纪七八十年代的单位房、拆迁安置房为主。辖区无大单位，纯居民小区。随着经济转型、单位改制，物业服务跟不上百姓所需，再加上社区老龄化严重，比例达到30%，是一个典型的老旧小区。近年来，人员流动更新加速、居民需求日益增长，社区所需要解决的问题就越来越多，新情况越来越多，社区的压力也越来越大。

2013年4月，蓝旗新村社区作为试点，将行政服务类的事务交由社会组织承接，将党委、居委会从行政性的事务中解放出来，更专注于党组织建设及居民自治。试点改革至今已有四年，取得了一定的成效：一是服务百姓的数量明显扩大，从原来的经常活动的50-80人，现在上升到近300余人;二是服务百姓的内容和程度明显上升，失独关怀、空巢独居、流动人员子女、被家暴人员均纳入社区服务之中;三是服务百姓的方式专业化程度提升，小组活动、心理建设不断深入居民，专业化成效初现;四是内部管理严格，做事效率提升，社会组织有自由的人事权和财权，所以管理更为高效自由、对人员奖惩的激励作用明显加强;五是社工队伍向专业化方向发展，社会组织的人员基本专业化，要求必须持证上岗。从这几点来看，社会组织的专业化作用更为显著。

同时，蓝旗新村社区改革也遇到了很多新问题：一是社区和社会组织分工合作难度上升，由于社会组织直接协议签订对象为街道层级，因此签订的服务项目很难面面俱到，这就对合作处理社区事务提出了挑战，尤其对社区书记个人的要求显著增加;二是社区后备力量培养难度上升，议行分开，社区社工不直接服务百姓，难接地气，未来后备干部的培养就需要花更多力气;三是社区抓手变弱，直接服务百姓的窗口已经被承接，很多时候百姓打交道的是社会组织，对社区的认可度有所下降。

目前，以蓝旗新村社区为代表的“三社联动”模式全区共有四个社区。这种模式对于培养社会组织是一个很好的路径，将专业性和实践性相结合，将基础服务和特色服务相结合，较多的公益服务项目可以为社会组织积攒较高的“人气”。但是，由于内部关系暂未理清，对“三社”的负责人要求很高，需要他们彼此间有较强的配合，尤其是对党组织负责人提出了高要求，因此需要进一步的改革空间。未来，这种社会组织的发展方向能不能从输血变成造血，仍需要进一步思考。此类社区模式可以归类为等级二友善社区(见图1)。

(3)党委统领，居委会主导，合作契约型社会组织——以门东社区为例(图4)。

图4 门东社区治理组织形式

门东社区是秦淮区较为特殊的一个社区，它以旅游为特色，具有得天独厚的旅游资源。因此，门东社区的“三社联动”采取了“党建引领、社区搭台、社会组织唱戏”的方式，直接借助自己的特殊地理位置，引进成熟的社会组织，互利共赢，实现“1+1+1>3”的效果。社区按照“专业的组织、专业的方法、专业的服务”原则，引入了门东悦华居家养老服务中心、喜多熊艺术团等32个专业和草根社会组织，为党员群众提供居家养老、少儿培训、文化娱乐和非遗文化传承等服务。特别是其中的银发餐厅，将社会组织的公益性、低偿性发挥出来，也快速地满足了社会组织自身的可持续发展。同时社区按合同监督，将监督指导的功能较好地发挥出来，成为推动门东“三社联动”健康发展的重要保障。

门东社区附近的旅游景观

以门东社区为代表的“三社联动”模式(参见表3)具有非常大的推广价值。社区与较为成熟的社会组织相合作，坚持“以我为主，为我所用”的方针，互利共赢服务百姓，成效十分显著。但是，这对社会组织自身的要求比较高，目前秦淮区较为成熟的社会组织数量偏少。因此，如何借鉴门东模式，有效挖掘自身优势和特色，有针对性地引入社会组织，是一段时期内社区治理创新需要研究的重要课题。此类社区可以归类为等级三互助社区(见图1)。

对策和建议

在调研过程中，对社区评定等级二、三并不是针对这三个特定社区，而是三种模式下的社区最可能的等级。结合调研成果，结合理论学习，借鉴他山之石，总结三点“三社联动”治理的思路作为参考：

一、创新发展是推进“三社联动”的基本理念。社区“三社联动”是不断发展的，不同阶段需要不同的指导方式。第一种和第二种模式适用于社区“三社联动”的发展初期，便于培养社会组织，指导其对社区事务的熟悉。但是在发展一定阶段以后，政府或社区就应该逐步放手，将其推向市场，融入竞争机制，向第三种模式发展。

二、科学的顶层设计是推进“三社联动”的根本前提。在社区建设中，往往是民政部门一家走在前头，其他部门经常滞后，造成了社区事务的冗杂和繁复，将社区又变成了一个大框，什么都往里装。目前是过渡阶段，社区暂时作为源头层层上报信息。但是如果在这样的过渡阶段产生部门惰性，既不利于社区对基层治理久久为功的精力，也不利于社会转型后政府部门的建设。因此社区作为直接面对百姓的一级机构，应该和各部门一起协同共进，共同参与系统治理的重大议题。

三、完善组织架构是推进“三社联动”的重要保证。未来社区“三社联动”的框架结构，结合社区治理力量的加强，可以采用如图5的一些基本架构。

图5 未来社区“三社联动”基本架构

这种模式为提升社区治理提供了三个“保障”：

一是以社区居民协商议事制度为载体的制度保障。传统的社区运行以“两委”为核心，行政化倾向严重，权力收受关系不清，运行不规范，自治职能淡化，社区的大事往往由“两委”一班人决定，久而久之不利于居民民主自治的培养，依据图5中“三分离，两完善”的思路：决策权和执行权分离，政府职能和自治职能分离，社会职能和经济职能分离;完善社区公共服务体系，完善集体组织的运转机制。

二是以社区公共服务和社会管理资金为载体的资源保障。将每年的为民服务资金和其他各项资金分为两类，按照民事民议，民事民定的原则，对资源进行有效配置。

三是以社区自组织为载体的组织保障。如果居民缺乏自主意识，那么再好的制度都只是“少数人吆喝，多数人旁观”，因此积极培养社区自组织，创造居民参与的良好社会氛围，将会是社区“三社联动”最有力的保障。

原载于《现代物业·新业主》2018年5期/总第423期

(本文由“公益慈善学园”特别供稿)