作者: 潘明策 | 2018-05-24 16:17

宁波市鄞州区社区服务性社会组织参与民生服务

本期专题：近年来，中央一直提倡“政府简政放权”、“充分发挥市场在资源配置当中的作用”，并先后在国民经济各个层面出台了一系列鼓励性政策，社区服务也包含其中。2017年6月，中共中央、国务院下发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，要求“进一步增强基层群众性自治组织开展社区协商、服务社区居民的能力”以及“大力发展在城乡社区开展纠纷调解、健康养老、教育培训、公益慈善、防灾减灾、文体娱乐、邻里互助、居民融入及农村生产技术服务等活动的社区社会组织和其他社会组织”;并且提出，基层政府可通过向群众性自治组织购买服务的方式提供特定内容的公共服务。这也就意味着，在社区中，在提供基本公共服务的基层政府和提供物业服务的物业管理企业之外，提供更加多元化服务的“第三种力量”——社区服务性组织，将迎来全新的发展机遇。

伴随城乡居民需求多元化、多层次的特点，城乡居民对城乡社区服务类社会组织提供的服务要求更高。国务院已经允许城乡社区社会组织可直接到民政部门登记。城乡社区服务类社会组织，一般是在基层社区内活动，服务基层社区成员，以满足不同社区居民需求为主要业务的社会组织，这类社会组织可以是内生性社区服务类社会组织或外援性社会组织。根据国务院关于社区服务类社会组织的文件精神，社区服务类社会组织包括社区事业或事务服务、生活服务、福利服务、卫生服务、救助和就业服务等七大类。类型可以是在民政部门登记的社会团体、民办非企业单位，也可以是在街道、镇乡备案的社区群众性社会团体以及纯民间的草根社会组织。

截至2015年6月，在宁波市鄞州区民政局注册登记的社会组织有620家，其中与社区服务类社会组织相关的有：社会服务类社会组织81家、教育服务类244家、职业技能培训40家、卫生服务17家以及公益服务类社会组织10家。在鄞州区民政局备案的社区社会组织2,500家，平均万人拥有各类社会组织约30个，城乡服务类社会组织约占备案社会组织三分之一。

鄞州区社区服务性社会组织基本情况

鄞州区目前共83个城市社区、其中18个城镇居委会①。为掌握鄞州区社区服务性社会组织基本情况，共计发放调查问卷表90份，实际回收有效调查问卷数78份。通过对鄞州区78个城乡社区问卷情况分析，并走访、访谈部分城乡社区及负责人，调查结果如下：

(一)社区服务类社会组织数量及分布

调查问卷结果显示，鄞州区每个社区拥有的服务类社会组织数量不等，有较大差距。根据表1统计结果：拥有10-20个服务类社会组织的社区有26个社区，占到被调研社区总数的33.33%，其次是拥有20-30个服务类社会组织的社区有22 个，占到问卷调查总数的28.20%，虽然拥有30个以上社区服务类社会组织的社区占到社区总数的12.83%，但是拥有10个以内的社区服务类社会组织的社区仍有20个，占到被调研社区总数的25.64%。经过访谈发现，这类服务类社会组织又以城市社区为主。从社区拥有的登记、备案的社区服务类社会组织数量来看，拥有10个以内在民政部门登记、备案的社区服务类社会组织的社区占到社区总数的60.60%、58.05%，有的社区还拥有20个以上的服务类社会组织，分别占到问卷总数的21.21%和19.35%。这说明鄞州区的社区服务类社会组织基本上以在民政局登记、备案的社会组织为主，真正草根社会组织几乎没有。(表1)

(二)社区服务类社会组织服务对象情况及分布

1、社区服务类社会组织服务对象基本情况(表2)

经过调查发现，社区主要服务人群包括以下几类：老人、孩子、残疾人、社会困难户和优抚对象。

从统计结果来看，每个社区需要服务的老人数量以10-30人居多，这样的社区占到社区总数的36.82%;其次是50-100人，占到社区总数的21.05%;100人以上的也占到社区总数的15.79%。

每个社区内需要服务的孩子数量在30-50人的社区居多，占到社区总数的28.95%;其次是10-30个孩子的社区，占到社区总数的23.68%;100个以上孩子的也有16个社区，占到社区总数的21.05%。

每个社区内需要服务的残疾人、社会困难户和优抚对象在10-30人的社区占到社区总数的35.9%;其次是10人以内的社区，占34.21%;50-100人的社区数占到社区总数的7.89%。

服务类社会组织服务的人群主要以老人居多，其次是孩子，残疾人、社会困难户、优抚对象与其他两类相比在整个受助对象中占比较低。

2、社区服务类社会组织按服务对象分布情况(表3)

有3-5个为老人服务的社会组织的社区有42个，占到被调查社区总数的55.26%;其次是1-2个的，占到社区总数的23.68%;有5-10个社会组织的社区占到社区总数的21.05%。

有3-5个为孩子服务的社会组织的社区有46个，占到被调查社区总数的58.97%，其次是1-2个的，占到社区总数的28.21%，有10个以上社会组织的社区占到社区总数的5.13%。

为残疾人、社会困难户、优抚对象服务的社区服务类社会组织，有2个以内的社区有40个，占到被调查社区总数的51.28%;其次是3-5个的，占到社区总数的35.90%，有5-10个占到社区总数的12.82%。

从服务类社会组织数目来看，以老人和孩子为服务对象的服务类社会组织居多，为残疾人、社会困难户、优抚对象服务的服务类社会组织相对较少。

(三)社区服务类社会组织志愿者基本情况及其分布

1、社区服务类社会组织志愿者基本情况(表4)

从总的数据来看，社区服务类社会组织志愿者数量达到50-100人的社区有30个，占到被调查社区总数的38.46%;志愿者数量达到100-500人的社区有22个，占到社区总数的28.21%;志愿者500人以上社区有6个，占到社区总数的7.69%。

社区服务类专业志愿者数量5人以内的社区有34个，占到社区总数的47.22%;专业志愿者数量5-10人的社区有18个，占到社区总数的25%;专业志愿者10-20人的社区占到社区总数的19.44%;专业志愿者20人以上的社区也占到8.33%。

这说明鄞州区社区服务类社会组织志愿者已遍布鄞州各个社区，有的社区数量极为可观甚至达到500人以上。而且服务质量也明显提升，每个社区平均拥有专业志愿者约8人左右，有的社区的专业志愿者达到20人以上。

3、社区服务类社会组织志愿者按服务对象分布情况(表5)

从社区服务类社会组织志愿者在服务对象分布情况来看，为老人服务的社区志愿者在10-30人的社区有30个，占到被调查社区总数的38.46%;其次是志愿者30-50人的社区有18个，占到社区总数的23.03%;有老人服务社区志愿者50人以上的社区占到社区总数的20.51%。

为孩子服务的社区志愿者为10-30人的社区有34个，占到被调查社区总数的43.59%;其次是10人以内的社区有20个，占到社区总数的25.64%;有50人以上社区志愿者为孩子服务的社区占到社区总数的7.69%。

为残疾人、社会困难户、优抚对象服务的社区志愿者在10人以内的社区有30个，占到被调查社区总数的39.47%;10-30人的社区有26个，占到社区总数的34.21%;有50人以上的社区占到社区总数的7.89%。

从统计结果来看，社区里面的志愿者仍是以服务老人居多，其次是孩子。

4、社区服务类社会组织专业志愿者按服务对象分布情况(表6)

从社区服务类社会组织拥有的专业志愿者按服务对象分布情况来看，为老人服务的社区专业志愿者5人以内的社区有52个，占到被调查社区总数的76.48%;其次是有专业志愿者5-10人的社区有10个，占到社区总数的14.71%;有20人以上社区专业志愿者的社区占到社区总数的5.88%;

为孩子服务的社区专业志愿者5人以内的社区有48个，占到被调查社区总数的70.58%;其次是有专业志愿者5-10人的社区有14个，占到社区总数的20.59%;有20人以上社区志愿者的社区占到社区总数的5.88%。

为残疾人、社会困难户、优抚对象服务的社区专业志愿者5人以内的社区有48个，占到被调查社区总数的70.59%;其次是有专业志愿者5-10人的社区有12个，占到社区总数的17.65%;有10-20人社区专业志愿者的社区占到社区总数的5.88%。

从统计结果来看，社区里面的专业志愿者也仍是以服务老人居多，其次是孩子。

鄞州区社区服务类社会组织参与民生服务供需情况分析

(一)鄞州区服务类社会组织服务提供民生服务项目的供给情况

从鄞州区服务类社会组织提供民生服务项目供给情况来看，以提供为老服务类项目最多，占到13.87%;其次是教育服务类，占到8.72%;青少年服务类占到7.35%;家庭服务类项目供给项目占比为6.53%。这四类民生服务项目占到总服务项目的36.47%。

助残服务类、康复服务类以及济困服务类仅分别占到总服务项目的3.63%、2.27%和2.90%。鉴于社区很多公益服务项目也主要针对老人、孩子和残疾人、社会困难户、优抚对象这几类人群，所以也统计了公益服务类项目占比，占到总服务项目的19.86%。(表7)

(二)居民对社区服务类社会组织服务需求情况调查

问卷调研结果显示，购买商住型社区居民多以青壮年群体为主，所以对家庭服务类和青少年服务类需求旺盛，社区居民选择率均高达98%。其他服务需求依次为环保服务类、为老服务类以及教育服务类，体现这类群体对社区环境、社区教育服务水平异常关注。

在拆迁安置型社区，对这类群体提供的社区服务要满足农民转“市民化”需求。比如调研显示，对为老服务类、家庭服务类、青少年服务类项目需求较重，比重分别占到93%、88%和85%;其他项目需求层次依次是环保服务类、教育服务类、济困服务类、康复服务类和助残服务类。

在老旧小区以老年群体为主，所以这类社区尤其对为老服务类、家庭服务类、环保服务类需求较重，比重分别占到99%、97%和84%，另外在济困服务类、康复服务类、教育服务类和助残服务类都有不同程度的需求。(表8)

(三)鄞州区社区服务类社会组织参与民生服务绩效评价

采用李克特五级量表对社区服务性社会组织提供服务项目进行的评价，有“非常满意”、“满意”、“一般满意”、“不满意”、“非常不满意”五种回答。本文主要采用成本投入、产出效率和公众满意度三个项目指标来进行评价。研究结果表明，成本投入、产出效率以及公众满意度三个项目指标综合评分均在3.5分左右，处在“一般满意”和“满意”之间。

在走访社区时也发现：当问到社区服务类社会组织服务效果时，有64个社区表示“有一定效果”，仅6个社区负责人表示“服务效果很好”，但也有8个社区表示“效果不显著”。(表9)

社区服务性社会组织参与民生服务存在的主要问题

近年来，鄞州区虽出台了相关政策支持社区服务性社会组织参与社区建设，但从总体来看，仍存在一些问题，主要包括以下几个方面：

(一)缺乏统筹谋划，尚未建立长效机制

当前，社区服务性社会组织以其包罗万象的服务内容满足了社区居民不同层次、多元化的需求，但仅民政领域发挥作用显著，整体合力尚未形成。

一是缺乏统筹谋划。对社区进行走访时发现：当问到社区服务类社会组织是多了还是少了?有30个社区表示是“少了，不够用”，但也有20个社区负责人表示是“多了，没必要这么多”。有的社区负责人甚至表示培育社区社会组织应以居民需求为主，不应单纯追求社会组织数量而不管其是否适用。政府非常重视基层民生工作，但由于缺乏规划统筹，各部门、各条各线在某些领域极容易造成管理多头、投入多头，最终导致重复建设现象突出，财政资金使用低效。另一方面，乡镇街道财政资金存在一定差异性，当某些领域资金不足需要镇乡街道自筹资金时，某些镇乡街道会因为财力问题导致民生项目效果大相径庭。

二是发展空间受资源限制，因某些部门存在部门“办社会”现象，且人力、财力、物力等很多资源也都掌握在各部门手中，社区服务性社会组织拓展发展空间需要各部门让渡资源和空间。

三是平台整合机制。据调查，政府相关各部门均建立民生服务的信息沟通平台，但各平台间相互独立且存在重复建设，信息分散性导致工作的低效性，而且其他平台如民生服务招投标平台、监督评估平台及相关工作机制也均尚未完全建立，人为性、随意性现象较普遍。(表10)

(二)缺少政策扶持，尚未形成规范制度

近年来，虽然鄞州区对社区服务性社会组织投入逐年增多，但整体上仍未形成制度化、规范化的保障措施。从政府购买服务情况来看，政府每年均投入100多万元扶持社会组织发展，但是到社区服务性社会组织资金和受益的组织极其有限。从表11中可以看出，从2011年到2013年，该区总共仅73个社区社会组织项目获得资金支持，仅占总社区社会组织的5%;其他社区社会组织或者采取变通的方式解决，临时性、随意性成分较大，导致其提供的服务质量、数量有限。从政策扶持情况来看，很多社区群众活动团体缺乏工作场地，社会工作人员待遇普遍偏低，社会保障制度不健全，很多社区居家养老服务机构很难招到工作人员。

(三)人力资源缺乏，适应社会需求能力较弱

调研发现，伴随消费需求和消费水平的提高，社区居民对社区服务也提出新的要求。但是，由于社区服务社会组织受制于发展年限短、人才短缺、社会相关配套不健全等原因，远远满足不了社区居民对服务的需求。另一方面，某些服务类社会组织先天不足，其并非在市场中应运而生，而是靠政府资助成立，行政思维惯性使然，仍靠政府“吩咐”，不是主动满足居民需求“找活”，比如养老机构、残疾人工作室等;这些政府主办的社会组织也首先以满足社会就业、救助需求，吸纳社区生活困难群众就业为主。在市场中自发成立的服务类社会组织，由于内部组织不健全，以及在社区建设过程中定位不清晰、待遇低，难以吸引高素质人才，再加上社会公信力偏低，导致其发挥的社会作用极其有限。很多社区服务性社会组织靠负责人个人资源和能力开展服务工作;有的社区服务性社会组织服务对象是社区弱势或困难群众、收费低偿甚至无偿提供服务，经费靠政府资助或自筹资金，常常出现经费运作紧张或亏空情况。

对策和建议

如何促进社区服务类社会组织发展和培育?什么才是促进社区服务类社会组织发展和培育的关键因素?调研结果显示：有38个社区负责人认为“加大政府支持力度”至关重要;有12个社区负责人认为“加大居民自治力度，提高居民参与度”是培育和发展社区服务类社会组织的关键要素;有10个社区负责人认为“提高社会组织本身的服务能力和水平”才是培育和发展社区服务类社会组织的关键;有4个社区负责人表示“完善社区服务类社会组织的体制机制”才最重要。

根据鄞州区实际调查情况，基于城乡社区服务类社会组织自身发育不足，且处于成长初期又管理不够规范等问题，笔者认为要通过优化政策机制、加大扶持力度等措施来培育和规范社区服务类社会组织。

(一)完善备案登记制度，规范社会组织有序发展

对于鄞州区大多数城乡社区服务性社会组织来说，因自身发育程度低、不具备登记条件，按照国务院的要求实行了备案制度。但是，根据实地调查情况来看以形式备案的居多，有的备案登记了名称、会员数量、业务范围，有的甚至只登记名称。究其原因，鉴于当时行政考核指标对数量有要求以及社区社会组织本身发育迟缓，政府放宽了对社区服务性社会组织的备案要求。

为此，当前需进一步规范备案登记程序，比如：名称规范，业务范围、会员数量合理合规，可以无注册资金、无办公场所、无专职工作人员，但是要有活动地点，地点可以是会员家庭房屋也可以是社区公共活动空间，而且要规定备案有效期。还应该有成员基本信息情况和组织活动章程等。

(二)健全政策扶持机制，创新政府和社会合作模式

要进一步完善政府向社会组织购买公共服务项目资助制度，创新政府与社会合作向社区提供公共产品模式，引导项目资金更多向服务性社会组织、向社区民生项目倾斜，增强服务社会组织的社区服务功能。乡镇街道和居(村)委会要尽可能为社区服务类社会组织创造居民服务和参与社区治理的良好条件，如配备相关的活动设施、提供必要的活动场地。有条件的乡镇街道、社区甚至可以将社区公共服务的部分设施委托给有资质的社区服务类社会组织运作、管理，促使其在镇乡街道、居(村)委会的管理下开展有效的社区服务工作。加强和改进社区党建工作，引导党组织和共产党员在这些组织中的先锋模范作用，帮助和引导服务类社会组织开展“居民所需、组织所能、政府力所不能及而又希望解决”的服务项目。

河北省霸州市开发区华隆社区有一支由40余名本社区老党员和退休职工组成的老年公益服务团队，2013年初成立以来坚持每月组织两次公益活动，免费为社区居民提拱理发、磨刀、修理等服务。（新华网）

(三)整合服务性社会组织资源，走“联合”发展之路

因为社区社会组织本身发育不足，多数规模小、实力弱、骨干交叉重叠，难以独自承接政府购买项目等问题，因此有必要整合服务性社区社会组织资源，走“联合”发展之路。比如，在镇乡街道层面探索建立服务类社区社会组织联合会等此类组织，整合社区有限资源，形成社区服务整体合力。联合性社区服务类社会组织既包括团体会员又包括个人会员，既吸收社区社会组织又吸纳本辖区其他服务类社会组织③。社区备案的服务类社会组织以团体性成员加入联合会，联合会具备法人资质、在民政部门登记获得法人社团资格，发挥指导、监督其他团体会员的作用，整合服务类社会组织资源“以社育社”。

注释：

① 资料来源：宁波市鄞州区人民政府网站

② 数据与调查问卷数不一致，是因为调查问卷出现未填选项。

③ 唐忠新.社区服务类社会组织之辨[J].中国社会组织.2015(08)。

参考文献：

[1]陈岳堂,熊亮.非营利组织参与社区公共品供给的困境与对策[J]. 湖南社会科学， 2015(05).

[2]邱梦华.激发城市社区服务类社会组织活力的路径研究[J]. 云南行政学院学报，2015(05) .

[3]唐忠新.社区服务类社会组织之辨[J].中国社会组织.2015(08).

[4]许鹿,钟清泉.协同还是控制:社会组织参与公共服务质量改进机制研究[J]. 贵州社会科学，2015(02).

[5]雪冰.社区服务打包交给社工机构[J]. 唯实(现代管理)，2016(09).

[6]刘杰.从行政主导到福利治理:社区服务的范式演变及其未来走向[J]. 新视野，2016(05).

[7]程艳彬.政府购买服务与社区服务浅析——以济南D社区为例[J]. 社团管理研究，2012(08).

(本文为“2017城乡社区治理的理论与实践——顶层设计与地方创新宁波研讨会”会议交流内容。发表时有编改。)

原载于《现代物业·新业主》2017年11期/总第407期