作者: 李国庆 | 2010-12-31 16:31

中国物业管理:从物业专制走向业主自治（下）

中国物业管理的诞生源于住房体制改革后，政府希望把一部分公共事务管理的职责交给物业管理公司，由此逐渐演变为物业管理公司“专制”的物业管理格局。但2007年《物权法》实施后，业主意识的觉醒使得这种格局发生了深刻的变化。

业主自治理念与物业管理政策立法体系逐步形成

随着城市商品房的开发在全国各地得以普及，物业管理公司制度演变成了一个怪胎。近年来愈演愈烈的业主维权运动，标志着居民自我意识的觉醒。目前，北京的3,591个住宅小区中的730家成立了业主大会，占20.33%，上海、广州和深圳等城市的业主委员会的发展也较为迅速。从全国大多数城市的情况看，在已经建成的商品房小区中成立业主大会的比例大多不到10%，处于很低的水平上，而在那些已经成立业主大会的小区中，真正能够正常运转的不足10%。[5]

社会学者和公共政策学者随之展开了针对业委会的调查与研究。研究的基本视角有两个，一是城市社会变动论，认为业主与物业管理公司之间的矛盾与冲突浓缩了中国社会转型过程中的各种社会问题，因此围绕着业主维权的摩擦与冲突是透视城市社会结构转型的有效视角。业主是资产的所有者，本来是一种维护社会稳定的保守势力。但是在中国，业主却成了活跃的社会运动群体。这是由于改革过程中的深层问题，包括市场不发达、法制不健全和社会的黑化等集中表现在物业管理领域。业主正在通过业主大会等组织途径，建立自我意志表达的正常渠道。[6]

第二个有代表性的视角是从阶层与城市运动角度出发，把业主视为城市运动中的中产阶层，认为业主大会代表城市新的利益群体，是我国第一个纯民间组织，并赋予其公民社会建设主体力量的角色。1990年代住房自有化改革使居民成为物业的主人即业主，而业主大会是拥有产权的居民自愿组织起来的纯民间组织，代表业主的共同利益，自我管理，自我服务。业主的这种合作愿望建立在保障私有财产不受开发商、物业管理公司以及各种利益集团的侵害、维护居住区良好的公共秩序这一共同利益基础之上。这一观点强调，业主的产权维护是公民权的重要内涵，因此社区治理同时也就具有了政治学意义。

我国业主大会制度的建立与发展目前面临着诸多难题。第一，法律定位不清。2007年3月通过的《物权法》对业主大会作了原则性规定，但是由于“业主大会条例”尚未出台，业主大会没有独立的法人地位。成立业主大会并实施自主管理还是一件十分复杂的工作。第二，物业管理公司具有企业法人地位，法律地位明确。面对独立运作的物业管理公司，业主委员会成员普遍缺乏专业的物业管理政策、管理技术等专业知识。因此，在业主大会获得了法人地位之后，仍然面临着在复杂的内部结构和外部环境中做出正确决策的难题。第三，在这一状态下，迫切需要为业主委员会成员提供培训教育和专业服务的第三部门，向业主委员会传授专业的物业服务知识，提供技能的培训和服务，包括如何对小区整体物业服务状况作出评估等等。

如何解决上述问题?关键因素有三点：第一，通过立法手段确立业主大会的法人地位，赋予业主决策权和相应的责任与义务。第二，建立业主大会与物业服务企业之间的理性关系。这两点属于小区的内部结构。第三，建立小区物业服务的外部市场环境。应当循序渐进地引导外在于单个物业小区的物业服务市场的发展，业主委员会和物业管理公司必须适应外部市场经济环境，转变现有的管理方式和服务方式。

应该清楚地看到，业主组织的政策环境正在得到大力改善。根据陈幽泓的研究，近年来北京市地方配套立法已经形成系统，为达到这个目的，政府主管部门通过发挥各种政策工具制定了近40个文件，为国家法律的实施和北京市住宅小区业主自治的法制建设奠定了制度基础。其中，最引人关注的是自2010年10月1日施行的《北京市物业管理办法》(市政府令第219号)。其中第三章“业主、业主大会与业主委员会”第十一条“业主对物业管理区域共用部分实施共同管理”明确规定，业主共同确定或者变更物业管理方式、服务内容、服务标准和收费方案;选聘、解聘物业服务企业或者不再接受物业服务企业事实服务。这就意味着业主共同决定不再接受服务时，物业服务企业不得强行提供物业服务，不得以事实服务为由向业主收取物业服务费用。这一条例体现了立法者希望把物业管理从政府公共事务中剥离出来，将物业管理交还给业主的立法精神。

与此同时，关于物业管理，确定了回归物业服务行业本位的原则。北京市立法在全方位上力促物业服务企业回归商业服务的本位。物业管理公司代行的社会治安、公共卫生、城市绿化的政府职能将由政府承担。物业管理模式，由业主自主决定，可以聘请物业管理公司，可以聘请职业经理人，也可以自己管理。[7]

实现业主自主需要解决的两大课题

业主的共有思想的培育

从所有论角度看，“共同占有权”是与业主自治权密切相关的核心概念。物权高于一切，这不仅适用于经济系统，也同样渗透于整个法律体系。但是以此来思考业主自治问题时就会出现业主个体与物业小区整体之间的利益冲突。小区内有大量物业共用部分，即物业管理区域内业主专有部分以外按照规定由业主共同管理的建筑物、构筑物及配套设施设备和相关场地。事实上，每个小区都有自己的管理规约，较之每家每户的所有权，人们应该更加重视物业小区的共同占有权。[8]社区内共有物权中存在着大量复杂的使用权，这些使用权往往比所有权更为重要，需要通过管理规约的制订建立“共同占有权”这一概念，以此为基础思考如何制定适合该物业小区生存与发展的规则。

管理公司的社会化、市场化转变

与此相配套的改革是，有计划地推进物业服务的市场体系。现阶段我国的物业维修服务以特定小区为主，但是向社会化的、市场主导的模式逐步过渡将是物业服务的基本发展方向。最早从单个物业管理公司分离出来的应当是非日常性的物业服务项目，比如电梯维护、跑水处理、园艺美化等等。其他的基本服务也应渐进地分离出来，最终形成外在于单个物业小区的社会化、市场化的物业服务市场环境。

注释：

[5] 参照邵夏珍“从水清木华园社区看业主自治的经验与教训”，见和谐社区发展中心2011年业主论坛“社区的昨天、今天和明天”会议资料第131页，2011年4月16-17日。

[6] 参考中国人民大学公共管理学院公共政策研究所副教授陈幽泓在2007年1月“百家社区工作经验交流会暨北京市首届业主委员会年会”上的发言“业主维权与社会稳定”。

[7] 参照陈幽泓“北京物业管理政策立法研究”，见和谐社区发展中心2011年业主论坛“社区的昨天、今天和明天”会议资料第15-34页，2011年4月16-17日。

[8] 李云亮对物权法与财产法(property law)做了深刻的区分，并批评所有权在现阶段的我国是一个过度发展的权利。他指出：“财产法着眼于人，是人—人关系学;物权法着眼于物，是人—物关系学”。物权法尊崇整个物品的个人所有权，“整个”的意思是物品的物理边界要清楚(易于独占公示)。所以，物权法以实体物为标准客体。物权法以个人所有权为核心建立绝对物权制度，认为共有是所有权例外的、短暂的状态。权法经典所有权在土地制度上时空四维统一。即，一定面积的土地，立体上至天空下至地心三维归属一个所有权;另一维时间由该个人所有权至永久，实行一物一权制。相反，财产法热衷分析物品的各种独立的利用功能，只要各种利用功能可以创造独立的价值，不在乎利用功能的物理边界如何。因此，财产法不关心个人对整个物品的绝对所有权，没有绝对物权概念。财产法独特地实行保有制度和保有权概念。保有权在土地制度上空间三维可分，可分属不同的保有人;时间一维也可以前后分段多人保有，实行一物多权制。物权法的建筑物区分所有权其实取自财产法的建筑物功能性分割理念。出于一物多权，不少国家以物权共有立法,以解建筑物区分所有纠结的人际关系和物际关系。

（本文原载自《现代物业·新业主》2011年02-03期/总第179期。）