作者: 赵恒 | 2005-12-01 00:37

“业主代表大会”制度是社区自治建设的关键

一、业主内部治理存在的问题

自从《物业管理条例》(以下称《条例》)2003年9月1日实施以来，全国各地的社区相继开始了筹备业主大会和选举业主委员会的工作。然而，许多社区在召开业主大会通过了社区公约，并成立了业主委员会之后，随着业主委员会工作的开展，业主内部治理的一些问题逐渐暴露出来。这些问题，不仅不利于解决全体业主对外的纠纷、维权等问题，而且又带来了业主内部的各种纷争和矛盾。

1、《条例》规定了业主大会决定社区一切重大的物业管理问题，而业主委员会是业主大会的执行机构，除此之外，没有其他决策机制。显然事事都通过召开成千上万人的业主大会来决定社区事务肯定是不现实或难以操作的。

2、《条例》规定了业主的提议权和监督权，但是这些权利如何行使，《条例》并没有具体规定，这些权利的行使实际上是没有制度保障的。如业主提出的议案与业主委员会的意见不一致时，或者业主对业主委员会不信任而要行使监督权时，根据《条例》规定，受理的机构还是业主委员会本身，这在制度上就是一种悖论。

这两个问题严重地影响着社区的自治建设。由于社区业主不能有效、理性地组织起来，再加上与开发商和物业公司的矛盾，使得目前许多社区的自治建设工作，困难重重，举步维艰。

二、设立“业主代表大会”，走出困境

正是由于缺少“业主代表大会”的制度，现在许多社区都陷入了任何事务均要召开业主大会决策，而成千上万业主组成的业主大会又难以召开的困境。现行的这种通过业主大会决定所有问题的方式，大多数的结果不是决策流产，就是议案被采取各种变通方式强行通过而引来各种争议。所以现在社区普遍存在“三难”，开业主大会难，聘用和解聘物业公司难，罢免业主委员会主任难。可以想象，这种陷入困境的社区，哪里还有能力去解决外部矛盾。

2005年新年伊始，地处北京市海淀区上地信息产业基地的上地西里社区，在召开完首届业主大会，选举出27名业主代表后，于1月8日率先于全国各地的社区成立了“业主代表大会”。上地西里社区的举动，无疑给那些业主自治陷入困境的社区提供了借鉴。

上地西里社区的制度规范对“业主代表大会”是这样规定的:

“业主代表大会”是业主大会的常设机构，在业主大会闭会期间代行业主大会的职权。除了法律法规规定和业主大会决定由自己决定的事项，其他的事项由“业主代表大会”决定。业主大会可以否决“业主代表大会”的决定，同时“业主代表大会”只有决策权，没有执行权。业主代表不得在其他业主管理机构兼职。

在此之前，个别地方法规也做出了有关业主代表的规定，但是，业主代表仅仅是收集和反馈业主意见，并不是决策意义上的业主代表，与上地西里社区具有决策意义上的代表有本质区别。

从上地西里社区“业主代表大会”制度的设计，我们可以看出“业主代表大会”有如下功能和作用:

1、除了法律法规规定的社区规章制度、选举、财产处分及收益分配等重大事宜由全体业主组成的业主大会决定之外，其他的事务均可由“业主代表大会”决定，避免社区形成决策真空。

2、业主的提议权可以通过“业主代表大会”而获得制度上的保障。业主的议案，特别是与业主委员会意见不同的议案，可以提交“业主代表大会”，避免业主委员会压制不同意见;同时，“业主代表大会”也可以就不同议案举行听证、论证和辩论，使争论的事务因制度而被强制公开。

3、业主可通过“业主代表大会”有效地行使对业主委员会及委员的监督，业主委员会不再是既做裁判员，又当运动员，而业主委员会及委员也有了申辩说理的地方，避免因谣言四起而丧失公信力。

4、当出现业主委员会委员徇私舞弊，或业主委员会集体辞职时，“业主代表大会”可及时处置，直至代行社区管理职权。按现行法规的规定，业主大会由业主委员会组织召开，经20%以上的业主提议，可召开业主大会临时会议。显然这种规定并未考虑到特殊情况。

5、“业主代表大会”可定期检查业主委员会的工作，形成日常的制约监督机制。

6、预先审议业主委员会提交业主大会审议表决的议案，防止全体业主因信息不对称而使审议表决流于形式。

从“业主代表大会”的功能和作用来看，如果设立“业主代表大会”制度，相关困难将迎刃而解，社区自治将走出制度缺失的困境。

三、“业主代表大会”制度是社区自治建设的关键

“业主代表大会”制度在社区的出现，也遭到过质疑。其中最主要的观点是:“业主代表大会”的设立没有法律依据。法律法规确实没有有关“业主代表大会”的规定，但是，也没有禁止设立“业主代表大会”的规定。从《宪法》第十三条 “公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”和《民法通则》第七十一条“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”的规定来看。设立“业主代表大会”不仅不违反法律，相反它完全符合《宪法》和《民法通则》的规定。因为作为财产所有权人的全体业主，在不违反法律规定的前提下，有权决定自己财产的管理方式。

笔者认为，“业主代表大会”不仅合法，而且在目前许多社区陷入内部矛盾的困境时，更显出这个制度在社区自治建设中的关键地位。

业主大会制度和“业主代表大会”制度是社区自治建设中的两个互为补充、相辅相成的制度有机整体，业主大会制度是基础，“业主代表大会”制度是关键。正如在前面谈到的，社区的一些重大问题，或者说一些涉及财产所有权人行使权利的关键性问题，应当由全体业主组成的业主大会决定，这也体现了在财产管理事务上决策的普遍性。但是，如果事事都由人数众多的业主大会决定，这就违背了决策的科学性，实践中也没有哪个社区能够严格做到。所以，把那些非关键性的和非根本性的问题，交给那些由业主选举，并通过社区公约约定其代理权限的代表组成的“业主代表大会”决定，更有利于对全体业主的利益和社区整体利益的保护。社区的管理事务涉及很多复杂的问题，有安全、环境、工程、维修、财务及法律等等，如果这些问题是由成千上万的业主来进行审查监督的话，这些专业问题很难被落到实处。而如果是由具有一定专业知识的业主代表来审查监督，那么审查监督的水平会有所提高。“业主代表大会”由于其具有决策权而不具有执行权，使其在社区形成一种既权威又超脱的地位，也成为连接业主大会、业主委员会及业主的平台。社区的各种信息在这里汇集和传播，各种议案、意见在这里论证和辩论，各种矛盾在这里公开和解决。

总之，“业主代表大会”制度，将以其独有的功能和作用，成为社区各项制度的纽带，为社区事务的公开、透明以及各种矛盾、纠纷的解决提供制度保障，它是社区自治建设不可或缺的关键制度。

(原载于《现代物业·新业主》2005年08期)