作者: 陈镇关 | 2006-12-01 16:24

“禁封令”是纠正违法之令

全国政协委员彭磷基先生关于废止小区“禁封令”的提案(以下简称“提案”)中的观点，笔者不敢苟同。

首先，提案中认为“禁封令”“侵犯了小区业主的合法权益”，理由是“小区内的道路、绿地等公共配套设施是由业主在购房时分摊购买的，相对于社会公众而言，这部分设施设备就是小区业主共同的私人财产。小区开放，意味着这部分私人资源变成公共资源，这是一种公权侵犯私权的做法。”(余姝等《政协委员建议：废小区禁封令——小区开放涉及物业基金与业主权益一系列问题》，金羊网—羊城晚报2006-03-05)笔者认为这段话的大前提是错误的。

第一，“禁封令”禁止封闭“居住区内道路”是有法律依据的。《中华人民共和国城市规划法》第三十五条规定：“任何单位和个人不得占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线进行建设。”由此可见：开发商建房时取得土地使用权证后也是不能将原审批的规划中的“居住区内道路”改建成住宅的，即“居住区内道路”是源于城市规划而非源于住宅建设，住宅建成后将“居住区内道路”封闭起来是违法的。

第二，“居住区内道路”是否由业主在购房时分摊购买要以产权证书为凭证。《建设部关于房屋建筑面积计算与房屋权属登记有关问题的通知》(建住房[2002]74号)第三条第(八)款规定：“公共通道，临街楼房、挑廊下的底层作为公共道路街巷通行的，不论其是否有柱，是否有维护结构，均不计算建筑面积。”连这种公共通道都不能计算建筑面积，难道“居住区内道路”还能计算建筑面积吗?未计算建筑面积，业主在购房时又怎么能“分摊购买”呢?既然没有分摊购买，这“公权侵犯私权”又从何说起呢?

第三，《中华人民共和国宪法》第十条第一款规定：“城市的土地属于国家所有。”《中华人民共和国土地管理法》第八条第一款规定：“城市市区的土地属于国家所有。”该法第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权;……”既然道路是在国家所有的土地上，业主买房后取得的土地使用权证中又没有载明是归业主专用的道路，开发商将其封闭起来拒绝其他公民通行，这显然是违反了《中华人民共和国民法通则》第八十三条的规定，侵犯了相邻居民在国有土地道路上的通行权。

第四，即使业主取得的土地使用权证中载明归小区业主专用的道路，也不能剥夺邻居的通行权。最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》第100条规定：“一方必须在相邻一方使用的土地上通行的，应当予以准许;因此造成损失的，应当给予适当补偿。”该《意见》第101条规定：“对于一方所有的或者使用的建筑物范围内历史形成的必经通道，所有权人或者使用权人不得堵塞。因堵塞影响他人生产、生活，他人要求排除妨碍或者恢复原状的，应当予以支持……”由这两条规定可见：无论业主的土地使用权证中有没有载明道路专用权，都必须准许邻居通行，所有权人或者使用权人不得堵塞道路。

第五，道路(含居住区内道路)是一种非经营性的国家财产，应当为我国全体公众所使用。全国政协委员、物权法草案主要起草人之一的梁慧星教授指出：“国家财产分为经营性财产和非经营性财产……物权法应当规定的非经营性财产分为：1、公有物(国家所有国家使用的财产)，包括国家机关办公设施(如人民大会堂);军事设施、武器、装备等;矿藏、土地、山脉、水流、海域等。2、公用物(国家所有公众使用)，包括道路、机场、车站、码头、公立公园、公立博物馆、图书馆、公立学校、公立医院等。”(梁慧星《正确认识物权法》，《人民政协报》2006年4月10日B4版)这更进一步阐明了居住区内道路是国家所有公众使用的非经营性公用物，我国全体公众人人都有使用权(即通行权)，相邻的居民(邻居)就更有权通行了。

明确了居住区内道路所有权及其使用权的性质，我们就不难发现彭委员“提案”中要求废止“禁封令”的大前提是错误的;主要是将国家所有供公众使用的非经营性财产误当成小区业主分摊购买的共同私人财产，所以才推出了“小区开放……是公权侵犯私权”的错误结论。

至于有人说“禁封令”给物业管理公司和业主增添了不少烦恼：“小区的安全隐患增多了。小区可以随便出入，小偷入室行窃的几率也就大了;物业公司方面也增添了管理成本……”(《“禁封令”为何成了一纸空文》，2005年12月3日大洋网—广州日报)这与彭委员“提案”中所说“禁封令”的“四大弊端”之一如出一辙。笔者认为从“禁封令”中并不能推出“小区安全隐患增多”、“物业公司增加管理成本”这个结果。物业管理公司收取了物业管理费用，就有义务为业主提供相应的安全防范和卫生等各方面的保障。笔者所在的闽西北地区最常见的住宅小区住户一般都在200户左右，500户以上的住宅小区所占的比例很少;物业服务费一般在每月每平方米0.25—0.40元之间。这样小的住宅规模，这么低的收费标准，物业管理公司尚且有一定的生存空间。广州这样的国际大都市都是高层和超高层建筑群，随便封闭两三幢楼都会有200户左右的住户;且其物业管理费一般都在每月每平方米1.80—2.50元之间，怎么可能“连保安和清洁工都雇不起”呢?那种没有经过成本核算就“狮子大开口”的说法不能成为“封闭居住区内道路”这种违法行为的挡箭牌!

综上所述，作为市规划局这种肩负城市经济和社会发展重任的重要部门，不但不能因为“禁封令”遭到部分人的非议而废止，而且应当加大执法力度使其完全落到实处。只有这样，才能改变此前形成的住宅小区“分封割据”城市国有土地的混乱局面，以保证居住区内道路这类国家所有供公众使用的非经营性公用物，在创建文明城市、构建和谐社会中发挥其应有的作用。和谐社会的主要标志是人与人之间的和睦友善、互助互谅、自爱自强;加上城市完善的基础设施、良好的生态环境、深厚的文化内涵、优良的传统风貌以及人文景观，这些要素共同构成了一个文明城市。再由无数个这样的文明城市及乡村，才能构成一个完美的和谐社会。

(原载于《现代物业·新业主》2006年第6期总第48期)