作者: 黄亦红 | 2004-12-01 19:46

街道体制改革势在必行

随着经济体制改革的不断深入，城市建设的不断发展，原计划经济体制下的政府管理体制受到了前所未有的冲击。街道作为政府的派出机构，同政府一道经历了从经济建设型政府向公共服务型政府转变的发展时期，为城市建设做出了积极的贡献。政府的转变是一个复杂的工程，涉及方方面面，绝非一蹴而就。特别是街道作为政府派出机构，在城市建设、城市管理和基层政权建设中，有着其特殊的位置和特殊的职能，在社会稳定和社会发展中起着举足轻重的作用。

早在1985年，我国就开始了街道体制改革的研究。在近20年的时间里，街道工作虽然有了很大的发展，但始终未能走出与职能部门的矛盾纠葛。多年来，街道在行使职能过程中，与职能部门建立了密不可分的渊源关系，同时也与其结下了不解的“条块”之缘。无论是“以块为主，条块结合”，还是“以块为主，条专块统”，都试图在街道建立起一套行之有效的两级政府，三级管理的体系。从1998年北京市第一次城市管理工作会议，到2002年第四次城市管理工作会议，虽然在理论上街道和职能部门的“责权利”得到了进一步地明确，但实际工作中，却是老政策还没有落实，新的要求又提了出来，一步跟不上，步步跟不上。至今“街道还是那个街道，职能还是那个职能”，街道仍然徘徊于“条块矛盾”和“责权利”的纷争之中。街道管理体制改革，涉及政府管理体制的变化，涉及国家基层政权的建设。可以说街道的改革对社会、对政府都是至关重要的，必须根据现代城市发展和建设的需求，综合我们国家的政治、经济和社会稳定等多方面发展的因素，根据街道的实际情况，从城市管理理论和依法行政的要求上，进行充分地调研和论证，稳步地推进街道的改革与发展，逐步构架一个高效的基层社会管理体系和政府管理机制。

我国的经济发展和城市建设需要进一步规范街道、发展街道，使街道和政府共同构架一个政治领导有力，政府管理科学，社会服务完善的政府管理体系。

一是法律确定了街道办事处的地位和作用。1954年12月31日全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》和1999年北京市人民政府令第23号确定了街道办事处的性质地位。但是随着社会政治经济的发展，街道工作及其作用已远远超出了条例所规定的内容，需要进一步修订和完善。

二是街道是我国政治体制的重要组成部分，是党和政府实施政治领导和社会管理的基础。特别是在当前社会转型，体制转轨时期，社会管理职能和社会保障体系尚不完善的情况下，街道更是贯彻执行党的各项路线方针政策的前沿，是落实各项政策的基础，是了解各种社会矛盾的神经末梢。街道在社会区域中的作用，是其他任何职能部门和社会组织所无法替代的。

三是城市现代化建设发展的需要。现代城市化建设的迅速发展，带来了一系列的城市管理新问题。如单位人逐步向社会人的转化所带来的居民概念的变化;居民居住形式和居住结构的改变所涉及的人口管理和居民自治组织的建设;农村城镇化建设“农改居”所带来的劳动力就业安置，随新型城市建设格局而引发的社区管理新概念等等，都涉及到政府管理和政府服务、城市建设和社会综合管理等一系列体制问题和社会问题。针对这些社会问题，系统的职能垂直管理，很难对社会起到综合管理的作用，街道的发展直接关系到我国的政治稳定和经济发展。

四是社会发展的形势需要。当前复杂的国际形势变化和我国社会发展中出现的各种新矛盾、新问题，产生了各种社会的不稳定因素，这些都影响着我们的改革与发展。所以，在这种社会转型，体制转轨时期，党和政府更需要发挥它强有力的组织领导作用，为经济发展和社会进步，创造安全稳定的社会环境和良好的社会秩序，同时为社会提供更加完善的公共服务，街道恰恰是这一领域不可或缺的基础环节和中坚力量。

根据政府职能的转变，整合资源，在法律上确定街道的职能职责，明确街道的责任和任务，规范街道的行政行为，充分发挥街道在政府社会管理和社会服务中的基础环节作用。

政府转型的必然要求:随着我国社会主义市场经济体制改革的深入，政府已开始由“经济建设型”政府向“公共服务型”政府转变，其首要责任是做好社会基础性工作，即为企业和公民、生产者和消费者提供良好的法制环境、社会环境、生态环境、制度保障等公共产品和公共服务，满足公众的基本公共需要。建立公共服务型的政府体制和运行机制势在必行，这也正是当今政府体制改革的共同选择和基本价值取向。街道恰恰是完善政府改革的重要基础环节，通过街道职能作用的发挥，促进政府职能管理的深入与完善，促进社区基础性建设，从而创造良好的社会秩序和安定的社会环境。

依法行政的必然结果:在政府的改革中，政府的各职能部门加强了依法职能管理，逐步理顺职能管理中的纵横关系，明确依法行政依据，严格依法行政程序，公开依法行政结果。街道作为区政府的派出机构，有着自己明确的职责，在依法行政中有着严格的法律界限，绝不可能像过去那样，随意承担部分职能部门的职能，甚至替代职能部门，直接行使政府行政管理职能。除非经过职能部门合法有效地授权，而这种职能的授权又是非常有限的。因为街道办事处既不是执法机关，也不是具体职能部门，更不是一级政府，它只是区委、区政府的一个派出机构，是政府实施监督管理的一个环节，是政策落实的基础，越权行为和不按职责作为，都不是依法行政。

解决街道困境的必由之路:随着社会的进步和经济的迅速发展，街道也走过了一段不寻常的发展阶段。面临当前机构改革和城市管理中的诸多新问题，取消街道职能不现实，以街道代替职能部门也不现实。街道要发展，一是必须以依法行政为出发点，从法律的角度明确街道的职能、职责，通过法律的程序，确定社区管理、社区工作者和社区组织概念与性质，避免概念的不清，职能的不确定引发的管理混乱，责任不清，行为不规范等现象;二是以精简效能为原则，整合政府行政资源，重新划分街道管辖区，合理调整街道机构，减少街道大小分类，以趋同性设置街道内部机构，从而加强区委政府对其派出机构的统一领导、统一管理和统一协调。目前街道大大小小，管辖区域不尽相同，有的街道有较强的地域特点，有着各自不同的工作重点，但政府工作，又不能完全根据地域特点和不同的工作重点，而有所区别。所谓麻雀虽小，五脏俱全，对政府来讲是一种资源的浪费，对街道来讲又很难有趋同性，在街道的考核上又存在着很大的不合理性。所以街道的调整应成为政府和街道改革的一项重点。三是从街道与职能部门 “责权利”的纷争中走出来，街道必须从派出机构的角度出发，研究如何发挥其应有的作用，以街道自身为基础，建立长效管理监督机制，以此来补充、完善政府管理，促进职能监督，使街道从忙乱之中走出来，认真履行自己的监督职责，真正发挥其派出机构的作用。

明确街道的属地原则，强化办事处的职能监督、组织协调和社会服务三大职能，从而确立街道新的管理、服务体系。

属地原则:街道是区委区政府的派出机构。街道党工委、街道办事处在区委区政府的领导下，在辖区内总揽全局，协调各方，对本辖区的社区党建、基层政权建设和社会稳定、综合整治等工作负总责。一是充分发挥社区党组织的领导核心作用，积极开展社区党建工作;二是积极推进社区民主自治，完善社区自治组织建设，逐步探索新型社区建设与管理的新途径;三是整合辖区资源，协调辖区单位开展综合治理，保证地区良好的社会秩序和安定的社会环境;四是关注百姓生活，及时解决辖区内的难点热点问题，为地区办实事好事;五是统筹协调各方，应对紧急突发事件和各类灾害，保证社会安全稳定，保障人民、国家生命财产安全。此项工作应纳入街道目标考核。

职能监督:街道办事处是区政府的派出机关，不具有职能权利和执法资格。街道办事处的职能监督，主要是对社会单位行为的合法性和对职能部门的执法情况实施监督。一方面对社会企事业单位的法规遵守情况，政策执行情况进行监督检查，对社会单位在生产经营中出现的不规范行为和违纪行为，提出整改意见和建议，并向政府相关职能管理部门提出相关的执法建议和执法材料。另一方面对职能部门在地区职能管理中的情况，进行信息交流和问题反馈，弥补职能管理中的薄弱环节，对各类违规违法现象和行为及时进行纠正和处理。街道办事处在履行职能监督过程中负有法律责任和行政监督责任。所以街道在履行职能监督过程中，首先要将有关监督的职能进行梳理、归纳，明确职能监督的项目;其次建立严格的监督程序和监督文书签字送达制度;其三建立监督跟踪、立卷建档制度;其四建立街道职能监督科室，可在综治办的基础上明确监督项目，调整工作重点，转变工作方法，使那些临时性、突击性的职能检查，转变为日常性、规范性的管理，从而进一步明确管理者、被管理者和协管者之间的责任关系和法律关系。

组织协调:街道是区委区政府实施政治领导和政府职能管理的基础，有责任协调配合上级机关和职能部门完成相关业务工作。在业务工作的具体实施上，按照授权委托的业务和协调配合的业务，分别组织开展工作。凡委托授权的业务，街道将负有法律和行政双重责任，必须按要求履行职责，按标准完成任务。没有授权的业务，街道有义务协调配合，组织相关力量，帮助开展工作，街道对此不负有法律和行政的第一责任。凡区委区政府交办的各项工作，街道有责任完成，但负有行政责任。在街道目标考核中，协调配合的工作不作为街道工作的考核内容。由此强化职能部门的职能作用，提高其政府职能效绩，弱化职能部门对街道的依赖性，改变街道“腿”的作用，同时明确职能部门和街道的职责和责任。

社会服务:街道在社区服务上起着指导和组织的作用。一是组织建立完善的社区服务机构和中介组织等社会管理新机制，发育和完善社会服务体系，街道的改革要改变“收权”和“放权”的思维方式，协助政府将部分社会管理推向社会，使单一的政府行政管理，逐渐向多形式、多手段、多层级的社会管理转变;二是协助政府建立健全社区服务网络，建立起多方位的社会管理主体和社会服务体系，依法监督和指导社会管理、社会服务和社会保障;三是组织社区开展公共性和公益性社区服务活动，推动社区精神文明建设，此项工作也应纳入街道目标考核。

按照街道一个原则，三个职能进行街道工作调整的可能性和可行性。

一是按照街道一个原则，三个职能进行街道工作调整，主要涉及街道自身职能职责和相关科室，很少涉及政府其他职能部门的职能改革，只是涉及政府职能部门的工作方法和指导方法的转变;二是不存在街道工作的调整所带来的机构上的震荡，只是在原有的基础上，重新整合街道的机构配置，同时针对街道的职能定位，对科室职能的重新调配，进一步明确街道科室的分工和对人员岗位的重新调整;三是有利于解决街道和职能部门的“条块”矛盾，突出街道工作重点，保证街道在依法行政上“到位”不“越位”，节约政府资源，便于区委区政府统一领导，统一管理;四是明确了“条块”职责，加强了职能部门和街道在行政管理上的互补作用和监督作用，有利于在街道建立起真正行之有效的监督管理长效机制。

街道的改革任重而道远，不可不动，又不可轻举妄动。笔者所处的上地街道是一个崭新的街道，这里的管理对象和所处的环境都与兄弟街道有着截然不同的地方。这就需要我们结合实际，研究工作，创新工作，率先走出一条适合上地街道发展的新道路。通过街道的职能发挥，真正提升上地街道的城市管理和社会综合治理水平，更好地做好政府管理和政府服务，充分体现街道在现代化城市建设中应有的作用。

(原载于《现代物业·新业主》2004第8期)