作者: 刘铎 | 2009-12-01 22:52

社区治理的“桃源居模式”

桃源居社区坐落在深圳市宝安区，占地面积1.16平方公里，规划建筑面积180万平方米，规划居住人口5万人，是深圳乃至全国最大的社区之一。从建设伊始，桃源居社区就在不断地探索一种崭新的社区治理模式，广受政府、媒体的关注，学术界也对“桃源居模式”有不同的解读。这篇文章从多中心治理的角度，对桃源居模式作出新的解读。

桃源居多中心治理的创新历程

桃源居社区治理建设从1997年首期小区建成开始，历经10多年的探索与创新，大致可以分为四个阶段：

第一阶段：开发商提供社区服务

桃源居社区建设伊始，最大的问题就是社区服务不健全。由于特殊的地理位置和各种遗留问题，不要说成熟的社区商业、学校、文化娱乐，就是水电路、公交、就医等基本公共服务，都困扰着社区。在这种情况下，开发商既是从商业开发的通盘考虑，也是本着履行社会责任，提出“打造一个5万人生活的幸福社区”，宁可不赚钱，也要建设一个“治理良好、服务齐全”的“幸福社区样板”。开发商于是在公共设施上大量投入，主动提供社区公共服务。这个阶段，实际上是开发商提供社区服务。相对于传统的政府“单一治理”，企业的参与有其特定的意义，这也开启了桃源居多中心治理的发展之路。

第二阶段：依靠社会组织提供社区服务

随着社区建设的深入，开发商逐渐认识到，即使自己可以出钱、出场地，但是社区治理和服务仍然需要社区居民的参与，社区居民的参与是开发商无法主导和代替的。于是，在地方政府的支持下，开发商资助桃源居社区成立了很多草根性的社会组织，这些社会组织在一段时期内，承担了社区治理和社区服务的职能，扩大了社区居民的参与和认同感。随着社区社会组织的成长壮大，这些组织也逐步得到民政主管部门的认可，纷纷在各级民间组织管理部门登记注册为正式的社会组织，并最终形成了桃源居“八大社会组织”的格局。这些社会组织也在社区治理和服务中承担了越来越多的角色和任务，开发商已经逐渐从社区治理中淡出，但是仍然通过资助社会组织的形式，实际上提供着社区服务。社会组织的成立，使得开发商从直接实施治理，到间接参与治理，八大社会组织各司其能，使得桃源居多中心治理的格局更加深入。

第三阶段：开发商通过基金会实现角色转化

随着社区治理和社区服务的项目化和常规化，开发商也在逐渐思考自己的角色定位，希望建立一种长效机制，来保证社区公益服务的有效供给。最终，在民政部的支持下，桃源居集团捐资1亿元，正式注册了“桃源居公益事业发展基金会”。实际上，在此之前，桃源居集团也一直在通过“定向捐助”的形式，把资金捐给各个基金会，再通过各个基金会把资金定向投入到桃源居社区服务中来。应该说，桃源居集团作为一家外资企业，能够成立“桃源居公益事业发展基金会”，得益于近年来我国在社会组织，包括基金会的登记管理体制方面的创新。桃源居公益事业发展基金会成立之后，开发商彻底退居幕后，基金会开始履行之前开发商的职责，成为社区公益服务的推动者和资源提供者。基金会的建立，不仅使得开发商的企业身份和社会责任明确分开了，也使得社区社会组织的资助通道更加明确、清晰和稳定了。基金会的建立，标志着开发商在社区直接实施治理的结束，也使得社会组织有了持续的支持，使得桃源居多中心社区治理模式更加稳固。

第四阶段：成立社区公益中心，形成紧密型的社区“社会组织体系”

基金会成立之后，桃源居社区公益服务体系仍然面临最后一个难题，即社区社会组织参差不齐，各自为政，举办人混乱，缺乏统一的管理。于是，桃源居集团再次通过基金会，对原“社区公益中心”实施了改造。首先，通过变更登记，使得“社区公益中心”成为所有社区社会组织的发起人;其次，通过基金会向社区公益中心的定向捐赠，完成了中心的资本积累，使得社区公益中心有能力对社区社会组织进行管理和资助;最后，通过社区公益中心对社区社会组织的管理，彻底解决了社区社会组织缺乏支持和一盘散沙的局面，明确了社区公益中心和社区社会组织之间的关系，变之前松散的组织体系为紧密的组织体系，使得社区社会组织更能够发挥合力，共同致力于社区治理和公共服务提供。这也标志着“社区基金会——社区公益中心——社区社会组织”这一具有桃源居特色的多中心治理模式正式形成。

桃源居多中心治理的模式分析

“桃源居模式”的核心是：社区基金会“捐赠”社区公益中心，社区公益中心“管理”社区社会组织，社区社会组织“参与”社区治理和服务创新。社区基金会、社区公益中心与社区社会组织体系，共同构成了“桃源居模式”的核心部件。

社区基金会：桃源居公益事业发展基金

2008年11月8日，中国首个社区公益基金——桃源居公益事业发展基金会在人民大会堂隆重成立。该基金会由桃源居集团捐资1亿元创立。对于桃源居公益事业发展基金会，可以作两种理解：从章程看，桃源居社区发展基金会是一个全国性的私募基金会，甚至更像一个企业基金会，即主要为桃源居集团的使命服务;但是，从具体情况来看，桃源居公益事业发展基金会大多数的资助，目前主要是针对桃源居社区的，从这个意义上，桃源居基金会更像一个西方意义上的“社区基金会”，即一种“地域基金会”。

社区基金会是近20年在西方逐渐兴起的，目前，在美国有800多家，在加拿大和德国都近200家。这种地域基金会和过去的基金会不同，它的主要资金来自特定的区域，同时主要资助项目也集中在特定的区域，是一种以区域为主题的基金会。社区基金会往往会对一个地方的公共服务、社会治理带来深刻的影响，这种改变，甚至可以看作是正日益展开的“大社会”运动的一部分。

桃源居社区公益中心：社区社会组织的孵化器与枢纽

2005年，桃源居社区公益中心正式成立运营，面向社会进行有偿服务，并将所得收入全部用于社区公共服务和福利事业的发展。这个时候，社区公益中心的定位更多地倾向于一种公益性的社区商业组织，并带有社会企业的特征。

随后，桃源居集团对社区公益中心做了重要的改造。通过捐赠的形式，让社区公益中心成为所有社区社会组织的发起人，把社区公益中心打造成桃源居各类社区社会组织的“枢纽”和平台。社区公益中心实际上成了桃源居社区社会组织的发起者、资助者和管理者，是社区社会组织的孵化器，它上连基金会，获取资助;下连广大社区社会组织，输送血液，承担着社区资源分配和优化的作用。

八大社会组织：紧密化的社区“社会组织体系”

“桃源居模式”中，除了社区基金会和社区公益中心，第三个鲜明的特色是社区内建立的社会组织体系。在桃源居所有的社区社会组织中，有八个组织是注册的正式组织，它们分别是：公益中心、邻里中心、社区教育中心、老年协会、邮政代办中心、体育俱乐部、桃源人家志愿者服务中心、社区图书馆。这八个组织大致也可以分为三类型：有的是可以适当赢利的，属于营利性;有的是收支平衡的，属于半福利;有的是必须要花钱而没有收入的，属于全福利。在缺乏持续资金支持的条件下，这些组织的生存和可持续发展是个大问题，但是，通过社区公益中心，这个问题得到了有效解决。公益中心对每个社区社会组织实行管理，使原本松散的各个组织成为一个紧密的组织体系，尤其是作为八大组织的发起人，依据社区与组织发展的需求最终调节各个组织的资金使用，从而保证了八大组织的健康发展。

总结

“多中心理论”是对新时期世界范围的治道变革的高度概括。(编者注：有关“多中心理论”的更多内容请参看本刊2011年08期专题部分)从中国来看，社区体制的建立，社区自治体系的发挥，社区社会组织的日益活跃，都构成了全球多中心治理的重要注脚。

“桃源居模式”的意义在于，它是多中心治理的一个崭新版本。在我国，社区治理和社区服务中，主要依靠的是社区党组织、社区自治组织、社区工作站和社区社会组织，当然，伴随着不断的创新，很多社区又产生了一系列的社区议事协商机构，如社区理事会、社区议事会等。这些组织构成了我国传统社区治理和服务的组织基础。在20年的社区建设中，这套体系发挥了重要的作用。但是，由于这套体系主要是在政府主导下“自上而下”建立起来的，存在着一些制度缺陷：一是这种模式由于是政府主导，实际上很难区别于传统的社区管理，而不是真正意义上的治理;二是这种模式对于居民的参与和需求缺乏足够的敏感性，因此也就难以吸引居民的充分参与，难以满足居民的差异化需求。

正因为如此，社区治理和服务创新迫切要求建立一套“自下而上”的社区治理和服务体系作为补充。“桃源居模式”正是这样的产物，它通过“社区基金会——社区公益中心——社区社会组织”这套体系，构建起一套“自下而上”的社区治理体系，与原有体系相得益彰，真正实现了社区治理的多中心。

(原载于《现代物业·新业主》2009年第11期)