作者: 徐生钰 | 2017-04-18 14:35

从“两会”提案简析物管和居委会

虽然物业管理问题重要性日益突出，2017年各地“两会”上，关于小区治理、物业管理方面的提案层出不穷，即使在全国“两会”上，也有许多委员代表提交与物业管理有关的提案。其中，全国政协委员、全国工商联副主席、百步亭集团董事局主席茅永红关于“推动物业服务融入社区治理”的提案受到媒体关注。茅永红委员的提案聚焦于居委会与物管公司“两张皮”问题，认为居委会与物管公司都是为居民服务，但在很多地方“各吹各的号，各唱各的调”，相互推诿扯皮，影响服务居民的效率。面对这种局面，他的核心建议是在党组织的领导下，居委会和物管公司“双向进入、交叉任职”。具体来说：第一，物管公司按照居委会的管辖区域来划分，居委会主任担任物管公司总监，对物业服务质量进行监督检查，协调居民与物管的矛盾。第二，物管公司经理担任居委会副主任，不拿报酬，不占编制，带领物管人员成为社区工作人员;社区在企业的高平台上，打破条块分割，整合社会资源。

居民委员会是基层群众性自治组织，强调对居民的管理。图为甘肃省张掖市甘州区东街街道金安苑社区第六届居民委员会换届选举大会。

诚然，城市住宅小区作为社区的基本组成部分，小区稳定、有序的运作是和谐社区建设并实现“善治”的基础。物业管理作为小区公共场所和设施设备管理及秩序维护等的管理活动，直接关系到小区居民切身利益，进而事关整个社区的有效治理。从这个意义上讲，无需刻意“推动”融入，物业管理本身就是社区管理的一个基本组成部分。但是，在现实中，作为物业管理主体之一的物管公司和社区管理主体的居委会之间，职责发生重叠或管理缺位，给居民住宅小区以及社区治理带来问题的现象经常发生。对此现象，茅永红委员试图通过物管公司和居委会“双向进入、交叉任职”方式使物业服务“融入”社区治理当中，最终提高服务居民的效率。动机无疑是好的，而且作为提案提交全国“两会”，应该是付出了很大的努力。但是，用让居委会主任和物管公司经理相互交叉任职的方式试图去实现提高服务效率的目的，缺乏理论基础，没有法律依据，效果也值得怀疑。

物业管理与社区管理存在实质区别，居委会不宜直接插手小区物业管理

如前所述，虽然在一定意义上，物业管理是整个社区管理的一个组成部分，但是，物业管理与社区管理终究不是一回事，存在实质性差别。

按照国务院《物业管理条例》：物业管理是指业主通过选聘物业服务企业或者业主自行对物业管理区域内的建筑物、构筑物及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护环境卫生和相关秩序的活动。从权利基础来看，是小区内全体业主共同的财产权或物业权。从管理区域来看，一个物业管理区域，就是一个小区业主的建筑物区分所有权实施的区域和范围。从管理内容来看，主要是物业管理区域内房屋建筑主体的管理及住宅装修的日常监督;房屋设备、设施的管理;环境卫生的管理;绿化管理;配合公安和消防部门做好住宅区内公共秩序维护工作等;车辆秩序管理;物业档案资料的管理等。从服务对象来看，物业管理的服务对象就是小区全体业主。从管理主体来看，物业管理最终、最主要的责任主体是业主大会和业主委员会，也就是业主的自治组织。从管理目的来看，物业管理的目的是充分发挥物业的最大使用功能，使其保值增值，并为全体业主创造整洁、文明、安全、舒适的生活环境。总之，居民住宅小区的物业管理是全体业主基于建筑物区分所有权、为了正常的生活和财产的保值增值而对其共有场所、设备设施等进行的管理活动。

社区管理则是为了维持社区的正常秩序，促进社区的发展和繁荣，满足社区居民物质和文化活动等共同需要而进行的一系列自我管理和行政管理活动。从权利基础来看，社区管理是基于满足全体社区居民具有公共性的物质、文化和生活需要而进行自我治理的基本权利。从管理区域来看，与物业管理一个小区一般就是一个物业管理区域的状态相比，社区管理区域要广，绝大多数情况下，一个社区管理的区域要超过一个物业管理区域。从管理内容来看，社区管理内容要比物业管理范围要广得多，虽然目前也有部分物业管理，但是，重点在于居民的计划生育、户口、社会治安、社区文化、党的政策宣传等方面。从服务对象来看，社区管理服务对象是全体居民，虽然业主与居民之间日趋重叠，但是，居民在外延空间上，仍然大于业主群体。从管理主体来看，主要是社区居委会，居委会名义上是全体居民的自治组织，实质上至少是协助和配合街道办事处工作的一种半行政性组织。从管理目的来看，社区管理主要是通过对全体居民宣传教育、社会福利、治安保卫、文教卫生、调解民间纠纷、就业等多项工作，实现社会稳定和谐和有序运作。总之，社区管理是为了实现一定区域内(社区)全体居民正常的生产和生活而在政府指导下，由居民参与进行的治理活动。

综合来看，虽然物业管理与社区管理在管理区域、服务对象、管理内容方面有所重叠(小区物业管理好坏事关社区治理成效)，但是在权利基础、主要责任主体、管理目标等方面存在实质性差别。居委会直接干预小区物业管理事项，于理不合。而且，无论是《物权法》还是《物业管理条例》中，虽然给地方政府或街道办事处赋予了对物业管理指导、协助和监督的权利，而对于居委会，并没有赋予相应权责，所以，至少在全国层次上也于法无据。

逐渐退出具体小区物业管理事项才是居委会职能发展的方向，而不是更多地参与

如前所述，居委会直接干预小区物业管理事项，无权无据。而事实是，几乎在我国所有城市，都存在居委会干预甚至直接介入或提供物业管理的情况。

目前居委会干预和介入小区物业管理，一般有三种情况：

(1)配合街道工作，对社区内小区物业管理工作进行指导、协助与监督。街道办事处是市政府的派出机关，其职责包括了居民、民政、司法、治安、交通、防火安全、市容、卫生、绿化、环保、人防、计划生育、劳动管理、文教、集体经济、第三产业、市场管理、社区服务等区域性、社会性和综合性的工作，几乎涵盖了一级政府的所有行政管理职能。对居民住宅小区物业管理进行指导、协助和监督是其基本职能之一。居委会现实中属于配合、协助街道办事处行使职能的一个半行政基层组织。在物业管理上也是这样。虽然《物权法》、《物业管理条例》并没有直接提及居委会，但是，许多地方法律法规，给居委会赋予了这种权利和责任。如《江苏省物业管理条例》第三条规定：“街道办事处(乡镇人民政府)具体负责本辖区内物业管理工作的指导、协助和监督……社区居(村)民委员会应当予以协助和配合。”

(2)居委会成员直接进入小区业主组织，参与小区管理。在许多不具备成立业主组织或者由于种种原因无法靠业主自身成立业主组织的小区，地方政府出于小区暂时的秩序和稳定，主导成立并参与小区业主组织，也往往要求居委会派人参加。如《江苏省物业管理条例》第二十七条规定：“不具备成立业主大会条件，或者具备成立条件但未成立业主大会的住宅小区，经物业所在地的县(市、区)物业管理行政主管部门或者街道办事处(乡镇人民政府)指导后仍不能成立的，可以由街道办事处(乡镇人民政府)、社区居(村)民委员会、社区服务机构、建设单位、业主代表等组成所在物业管理区域内的物业管理委员会，代行业主大会和业主委员会职责。”

(3)居委会直接给小区居民提供物业服务，适当收取费用。在许多老旧小区，不仅业主组织无法成立，由于历史原因，物管公司也不愿意进入。这种情况下，各级政府迫于和谐社区建设的压力，直接介入小区物业管理事务，许多城市中由居委会负责提供环境卫生、安保等基本物业服务。

这三种情况中，第一种实际上属于政府职能的一部分，居委会作为半行政组织，配合和协助街道对物业管理进行指导、协助和监督，无可厚非。关键在于第二和第三种情况，它们本不属于居委会的职责范围。但是，一方面，由于历史原因，在原有的住房体制下，政府包揽一切的传统已经在老旧小区形成制度惯性，加上老旧小区硬件条件太差，物管公司不愿意进入，使街道、居委会不得不承担了这个责任;另一方面，物业管理在我国还是个新生事物，广大业主对自身在小区治理中的权责没有清醒认识，相关制度也不健全，导致即使新小区也没法成立业主组织的局面，结果也使街道、居委会介入进来。可以说，这两种做法在短期内对于解决小区物业管理问题、缓解各种矛盾具有积极意义。但是一定要清楚，这只是过渡时期的权宜之计，绝不是物业管理的发展方向。街道和社区介入居民住宅小区业主财产的维护和管理，暂且不论业主同意与否，本身就是公共资源的浪费。因此，逐渐退出具体小区物业管理事项才是居委会职能发展的方向，而不是更多地参与。从这个意义上讲，《江苏省物业管理条例》关于有街道、居委会派代表共同成立小区管理委员会的做法，都值得商榷。而“双向进入、交叉任职”的提案，是想居委会更多渗入到物业管理中，与物业管理发展的大趋势不相吻合。

物管公司和居委会是性质完全不同的两个主体，不宜“交叉任职”

毋庸讳言，物管公司是个以营利为目的的企业，其进入小区提供物业服务，最重要的目标是自身盈利。其服务内容取决于物业管理合同，物业费用来自于全体业主，被选聘或解聘取决于业主大会和业主委员会，物业服务向业主大会和业主委员会负责。

虽然名义上居委会一直被看做是我国城市社区中的居民自治组织，但是居委会的人员配置基本上由政府确定，工作经费主要来自于政府财政，主要工作如宣传教育、社会福利、治安保卫、文教卫生、调解民间纠纷、就业等多属于政府职能范畴，其最终目标是社区和谐和稳定。所以说它是一种半行政组织，并不为过。因此，物管公司和居委会是性质完全不同的两个主体，从现实来看，不宜交叉任职。具体来说：

(1)交叉任职不利于居委会工作的顺利开展。对物业管理进行指导、协助和监督，是居委会的职责之一。也就是说，居委会和物管公司之间存在着监督和被监督关系，“双向进入、交叉任职”的提议意味着监督方与被监督方相互在关键岗位上人员互置，这种情况下，居委会正常的职能如何能顺利开展呢?

(2)交叉任职不利于处理物管公司和小区业主之间的矛盾纠纷。小区业主与物管公司之间的矛盾纠纷是当前物业纠纷的主要方面，在该类纠纷处理过程中，居委会往往扮演居间调停的角色。这自然要求居委会本身必须是中立的第三方，才会有调停结果的公平公正。如果就像提案所说，物管公司副总兼任居委会副主任，居委会调解和处理纠纷的公正性自然会受到质疑。

(3)交叉任职不利于物管公司正常运作。物管公司是以营利为目标的企业，无论居委会是半政府组织还是纯居民自治组织，居委会主任的目标肯定与企业的目标不一致，让居委会主任兼任物管公司副总，让一个局外人在关键岗位上，必将影响物管公司正常运作。

茅永红委员之所以提议物管公司和居委会“交叉任职”，是立足于现实中他们“各吹各的号，各唱各的调”，实际上，作为属性完全不同的两个组织，物管公司和居委会有各自的目标和职责范围，为了实现自身目标，在行使自己职责过程中，他们“各吹各的号，各唱各的调”，并无不妥。解决他们“两张皮”局面的关键，不能是“双向进入、交叉任职”(有点要两家变一家的味道)，使人员和职能相互融合，而应该是尽快明晰二者在物业管理中的权责关系。

物管公司服务不能等同于物业管理，“交叉任职”不具有现实性

首先，必须明确的是，居民住宅小区物业管理最主要的主体不是物管公司，而是小区业主及其自治组织(业主大会和业主委员会)，他们可以聘用物管公司或者其他管理人对小区进行管理，也可以自行进行管理。物管公司只是通过签署物业服务合同，根据合同内容提供相关服务的服务商。而且，即使聘用物管公司提供物业服务，其提供服务的内容也并不包括物业管理的全部——物业管理除了包括物业管理企业对小区管辖范围内进行的有偿服务，还至少包括业主大会、业主委员会的自治管理和规范运作等方面。因此，即使要进行“交叉任职”，首选的组织应该是小区业主委员会而不应该是物管公司。

其次，由一家物管公司几乎承揽一个小区物业管理的所有方面，是目前小区聘用物管公司进行管理的基本模式。但是，这也是效率低下、即将过时的模式。物业管理的专业化分工时代正在到来。将小区内维保、绿化、卫生、安保、服务等不同项目分解开来，分别交给不同的专业化公司去打理，会极大地提高效率、降低费用。这种新的管理模式已经在许多地方开始实行。如果说，只有一家物管公司的话，“双向进入、交叉任职”还能找到明确的对象，在物业管理项目专业化分解分包的情况下，甚至很难确定一个明确的物管公司，“双向进入、交叉任职”即使是合理合法的，也不具有现实性。

总之，虽然在居民住宅小区物业管理中存在物管公司和社区居委会之间要么职能重叠，要么都退避三舍、不予介入的情况，也普遍存在居委会直接插手小区具体物业管理事项的情况，但是，物业管理和社区管理终究是两个问题，存在实质性区别。社区居委会插手小区具体的物业管理事项，于理不合，于法无据。逐步退出对小区具体事务的干涉，才是社区居委会职能发展的方向，而不是更多地介入其中。至于物管公司与居委会“双向任职”问题，既不合理，也不现实。解决他们在物业管理事务上相互推诿扯皮的关键是进一步明晰二者权责关系，而不是让他们在职能和人员上相互融合。

(原载于《现代物业·新业主》2017第4期/总386期)