作者: 艾华 | 2003-12-01 10:36

如何推进我国城市社区发展的法制建设

城市社区发展需要法律的确认、调整和保障，城市社区发展的法制建设是促进城市社区和谐、有序、可持续发展的有效手段。本文首先全面阐述了城市社区法制建设的必要性和重要性。其次，对我国城市社区法制建设的历程和取得的成就进行了归纳，指出了现存的问题，并就台湾地区社区发展的法制建设的经验进行了总结。文章的第三部分提出了城市社区发展的法规体系的构建原则及其构成。最后，针对当前城市社区发展的法制建设的现状和问题，提出我们应重视城市社区发展的法规建设的研究和制定，要根据当前社区发展的迫切要求制定社区管理法和几部社区组织法，同时要做好法律的宣传和实施工作，依法保障城市社区的发展。

城市社区作为组成城市社会的基本单元，在20世纪80年代后期，特别是90年代以来，随着我国经济体制改革的深入和社会体制、社会结构的变革，越来越受到各级政府、专家学者和人民群众的重视。全国各地形式多样的社区发展活动进行得如火如荼，已经取得了很大的进展。2000年12月18日，经中共中央、国务院同意，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》。2001年3月九届全国人大四次会议批准的“十五”计划纲要中，已将“推进社区建设”单列一节，认为“推进社区建设是我国经济和社会发展的重要内容”。

所谓社区发展，是指居民、政府和有关的社会组织整合社区资源和社区力量，强化社区功能，发现和解决社区问题，提高社区成员的生活质量，促进社区政治、经济、文化、环境协调、健康发展的过程。当前在我国，尽管“社区建设”的提法比较普遍，“社区发展”的概念还未得到完全认同，但笔者认为当前我国开展的社区建设应是社区发展的重要组成部分，我们应以“社区发展”代替“社区建设”。“建设”一词在汉语中是指“(国家或集体)创立新事业或增加新设施”，而发展是指“1.事物由小到大、由简单到复杂、由低级到高级的变化。2.扩大(组织、规模等)”。对二者词义进行比较可看出，“建设”更注重外在推动和创新，而发展则比“建设”一词意义广泛，更注重在原有的基础上的变化，而这种变化既可能有外因推动，也可能是内因发展的必然，在一定的意义上，“发展”包含“建设”的要义。社区概念在它的原创者藤尼斯那里本就是指那些具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会共同体。从当前社区服务、社区建设、社区发展的实践来讲，其最重要的目标就是要求人们在享受工业化、城市化文明成果的同时能依然享有过去那种公共参与、互助互济、共同生活和发展的温情。无论是从社区的本义出发还是从当前的实践出发，社区参与和共同发展是其最根本的要求。因此，以社区发展代替目前广泛使用的社区建设，具有三个方面的作用：

第一，有助于注重社区资源的挖掘和居民的积极参与，改变“建设”一词所给人们带来的片面的认识(即认为社区各项工作的开展是党和政府的事，而与己无关);

第二，社区发展一词更具普适性，能涵盖社区各项工作和活动的全面性和综合性，有利于发挥社区的多样化的功能和作用;

第三，社区发展一词被联合国和世界各国普遍认可和采用，以社区发展代替社区建设，既有利于借鉴其它国家和地区的经验，也便于对外交流工作的开展。

当前，我国的城市社区发展已经取得了很大的成绩，积累了一定的理论成果和实践经验，如何进一步推动社区发展的制度化、规范化，使之健康、有序并更好、更快地进行，这既是社区和谐、有序、可持续发展的需要，是提高居民生活质量和推动社会全面进步的必要举措，也是我国社会主义法制的神圣使命。

一、城市社区发展呼唤法制建设

社区发展作为一项系统工程，它涉及到基层的民主和政治参与、经济发展、城市基础建设、生态环境质量和物质文明生活水平的提高，也事关社区每个居民、社区中各类组织和机构的发展、提高的方方面面。进一步推进社区发展，建立适应于进一步改革开放和社会主义现代化建设的城市社区发展的新体制、新机制和新格局，对繁荣城市基层文化生活，加强城市社会主义精神文明建设，巩固城市基层政权和加强社会主义民主政治，提高居民生活质量，促进社会全面进步，都具有十分重要的意义。

社区的发展需要一定的环境，就其主体环境而言，以政治、经济和法制环境最为重要。稳定的政治环境是社区发展的必要前提，优越的经济环境是社区发展的基础条件，而良好完备的法制条件则是社区发展的可靠保障。目前，我国政治稳定，经济持续、高速、稳定发展，各级政府对社区发展极为重视，为社区发展提供了良好的机遇和条件。但这是不够的，还应当建立起良好的法制环境，依法保障和促进社区发展。当前，加强法制建设已是迫在眉睫。

(一)城市社区发展的重要地位需要法律加以确认

随着当前经济体制和政治体制改革的不断深入，政企分开、政社分开以及政府职能的转变，原来由政府和企事业单位包揽的社会管理与社会服务职能分化并逐步回归于社会及社区，社区已成为依托和承接从政府部门和企事业单位中分离出来的许多社会性事务管理职能和服务职能的重要载体。同时，随着人民群众生活水平的不断提高和住房、医疗、养老、就业等各项制度改革的深入，城市居民与其所在社区的关系越来越密切。他们不仅关注社区的发展，参与社区的活动，而且对社区的服务和管理、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面提出了多层次、多样化的要求。社区在当前我国经济和社会发展中的独特地位、价值、功能等日渐凸现，进行社区建设、推进社区发展，对我国的现代化建设、国家的长治久安、人民生活质量的提高，具有重大的现实意义和深远的历史意义。江泽民同志1999年10月在天津考察工作时曾指出：“加强社区建设，是新形势下坚持党的群众路线，做好群众工作和加强基层政权建设的重要内容，要通过加强社区建设，充分发挥街道、居委会和群众的力量，不断提高社区服务水平和城市的管理水平，提高人民素质和文明程度，加强社会治安综合治理，保证居民群众安居乐业，促进社会稳定和发展。” 特别在当前我国改革已处在攻坚阶段，发展正处在关键时刻，加强社区建设，推进社区发展更具有特殊的战略意义。

对于社区发展的战略地位，不能仅停留在专家学者等少数人的认识中，而应当由国家的法律来加以确认。一方面，可以保障社区发展的严肃性，不因领导人的更替或领导人注意力的转移而改变;另一方面，可以为依法保障和促进社区发展提供法律前提和依据，使之具有法律的巨大感召力、说服力和强制力，使社区发展真正进入人民群众的日常生活中、政府以及各级官员的政治生活中和专家学者的研究视野中。

(二)城市社区发展引起的社会关系需要法律的调整

城市社区作为一个区域性的社会，是构成城市的细胞。随着经济体制改革和社会管理体制改革的深入，社区已由原来承担单一性居住功能转变成为承担着生活娱乐、社会服务、社会保障、社会参与和社会民主、社会控制和社会稳定等多种功能的载体。不论是社区发展的管理体制的调整，还是社区发展的资金供给与运作机制、人力资源的储备与动员机制等都牵涉到复杂的社会关系，甚至产生了许多前所未有的社会关系。这些社会关系的复杂性是过去封闭式的社区中所发生的社会关系远不能比拟的。这些社会关系牵涉到深刻的利益背景和复杂的利益关系，充满着利益矛盾和冲突，对它们大多数只能以体现国家意志的法律来加以调整。

仅以社区服务的发展而言，就有许多社会关系需要法律加以调整。社区是居民居住、生活和人际互动的共同体，以人为本、满足居民生活的各种需求总是第一位的任务。立足社区，为居民提供优质、完善的专业化的社会服务，最大限度地满足社区居民的有关需求，是社区发展的中心工作。近年来，在各级党和政府部门的推动下，社会服务取得了突飞猛进的发展。截止到2002年，全国城镇社区服务设施数已达19万个，其中综合性社区服务中心8820个。在社区服务发展的进程中，各级党和政府根据其发展过程中出现的一系列新的社会关系，相继出台了一些政策和法律，对此加以规范和调整。如1993年8月，民政部、国家计委等14个部委颁布了《关于加快发展社区服务业的意见》，明确了社区服务业的性质、地位和作用，确定了其服务项目的基本框架。可惜至今还没有出台一部全国性的有关社区服务的法律或行政法规。随着社区发展的不断深入，社区居民的物质和精神生活将更加丰富，对社区服务的需求将会急剧增加，社区服务的门类、服务质量等将面临更高的需求，必将产生更多新的社会关系和问题。在当前的社区服务发展中，社区服务机构资格的认定和审核，社区服务机构与社区中其他组织之间的关系、社区服务业的资金供给与运行机制、社区服务业的管理体制与机制等均需要相关的法律来规范和调整。

(三)城市社区发展已取得的成果需要法律的保障

我国城市社区发展是以政府推动型的社区建设为主要内容，从80年代后期开展社区服务至今，已取得长足进步。以上海市社区建设为例，2000年4月21日《解放日报》报道，上海市已涌现出2000多个市、区两级文明小区，50多个文明社区，首批文明城区。上海创建文明社区跨越了“文明小区——文明社区——文明城区”三个阶段，形成了从“点”(小区)到“块”(社区)向“片”(城区)逐级递进、整体推进的格局。社区服务、社区就业、社区治安、社区卫生、社区精神文明以及社区基层民主等活动的全面开展，满足了社区成员的物质生活和精神文化需求，化解了社区纠纷和矛盾，提高了社区组织的管理水平，从而为提高社区生活质量和促进社会发展发挥了积极而重大的作用，取得了明显成效。

法制不仅是现代社会生活的一个普遍要求，更是社区发展的基本要求。只有通过法律，将社区发展的实践和取得的成果加以反映、肯定和确认，使之条文化、定型化、规范化，才能保证它们的存在和进一步的发展。否则，没有相应的法律规范，这些实践和成果也会因为缺乏坚实的保障而丧失殆尽。

(四)法律是促进城市社区发展和谐、有序、可持续进行的最可靠和最有效的手段

社区发展是我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求，是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径，也是一项长期而艰巨的事业。社区发展涵盖面宽，既有人口数量、生态环境、基础设施等硬件，也包括社区组织、居民素质、社区工作等软件方面。社区发展既要解决现实中存在的社区问题，又要充分考虑社区未来的发展趋势。只有有计划、有目标、有步骤地进行，社区发展才能和谐、有序地进行，才能实现其可持续性发展。

法律以它所具有的稳定性、公正性、普通性、强制性和容易为人们所接受等诸多的特点，成为保障社区有序、和谐和可持续发展最可靠、最有效的手段。法律所具有的强有力的规范性，可最大程度上避免社区发展的盲目、无序进行。在社区发展过程中，既存在着制约社区发展的各种不利因素，也会产生各种发展要素之间的矛盾和冲突，法律对这些不利因素的化解和对各类矛盾的解决有着其他方式所不具有的强制性和直接性。同时，法律的制度性可以保证社区发展不因人的主观注意力的转移而改变，也不会因客观条件的改变而放弃。

(本文同文作者：王策;原载于《现代物业·新业主》2003年第6期)