作者: 李静 | 2004-12-01 17:54

如何提高业主委员会的维权能力

问题的提出

所谓社区维权，是指对社区业主(即房屋的所有权人)所享有的权利的维护。在此需要阐明两个概念:公民权利和业主权利。公民权利，是指国家通过宪法、法律确认的公民的自主地位、利益、自由和权能。[1]在一个国家里具有公民资格的人都享有这种权利。而业主权利是指业主作为住房购买人在社区范围内享有的权利，这种权利是其所享有的公民权利的延伸。具体的说，业主购买了住房，对其住房享有专有所有权，即享有充分的、自由的占有、使用、收益和处分的权利;对于社区内的附属设施、设备等社区内的公共部分享有共有权，包括使用权和收益权;同时业主还拥有因区分建筑物共同关系而成为业主大会成员而享有的成员权，包括表决权、制定公约权，以及选举与罢免管理机构人员的权利。以上的专有所有权、共有权和成员权，共同构成了业主权利，其中以专有所有权为核心，后两者都来源于这种权利。这里所阐释的业主权利，就是本文所讲的“社区维权”的“权”之所在。[业主权利的表述参考自焦点房地产网和桂龙新闻网的内容]

社区维权显然有利于业主合法权益的保护，为广大业主营造更好的社区环境，进而为我国房地产业直至整个国民经济的良好发展创造条件。不过，社区维权的意义更在于维护宪法和法律的尊严。在一个法治社会里，宪法和法律应该得到至高无上的尊重，业主所享有的权利正是基于宪法和法律而获得的，对这种权利的维护也就是在维护宪法和法律在社会中至高无上的地位。

侵犯业主权利的主体，可能是行政管理部门，也可能是物业公司等等，而一般来讲作为社区业主代表的业主委员会，正是维护广大业主受损权益的主体。如今越来越多的目光投向社区治理,其关注的焦点就是业主委员会这一新的公民自治形式将如何有效、充分地行使业主赋予它的权力。包括学者在内的许多关注这个问题的人展开了热烈的讨论，有满怀希望的，有持观望甚至怀疑，更多的是对其前途的担忧。任何一种新的制度在社会中发展成熟都需要一定的时间和过程，现实让我们看到业主委员会之路走得是何等地艰辛和曲折，历经反复和斗争，充斥着利益的博弈。其中最引人注目的，就是业主委员会作为社区业主的代表在维权过程中所遇到的种种窘境。在这里，笔者从“搭便车”这一特定问题出发，进行分析并试着提出解决之道，并希望藉此分析来探索提高业主委员会维权能力的途径。

何谓社区维权中的“搭便车”问题

我们说，业主委员会是业主大会的执行机构，而业主大会由业主推选产生，进而业主大会又把权利委托给业主委员会行使，因此，业主委员会实际上得到了业主的授权，是他们的代表。业主委员会为业主提供维权知识和维权服务是其重要职责，应该承认成立业主委员会的最终目的就是保护广大业主的合法权益，保护私有财产不受侵犯，但是另一方面也应当指出有一些业主却把业主委员会仅仅当成了维权的工具，当自己的权益受到侵犯时就求助于业主委员会，而当需要为社区治理出一份力的时候却躲躲闪闪甚至无动于衷，一方面希望社区问题能够解决，而另一方面他们又不愿置身其中。具体而言，在与物业公司或开发商展开的维权斗争中，很多业主总是希望别人冲锋在前，如果成功了自己能够沾光，失败了也不会受到太大的伤害。在集体活动中，一个人的努力会产生溢出效应，也就是说个人行为给自己带来好处的同时也会使他人受益，但我们说每个人都有动机追求以最小的付出获得最大的收获，因此也就产生了“搭便车”现象，即大家都希望他人在维权行动中多出力，而自己坐享其成。如此发展下去，更多的人便会转向采取观望态度，当这种心理在集体中扩散开来的时候，参与集体行动的人就会越来越少，而等待分享集体行动成果的人会越来越多，最终很可能是集体行动的失败。[2]因为如果没有广大业主的参与和支持，仅凭业主委员会的一己之力很难有所作为。这就是困扰着许多业主委员会的“搭便车”现象，也是为什么召开业主大会那么难，最终导致在很多的维权活动中业主委员会孤身作战最后力不从心、无果而终的重要原因之一。

解决之道

“由于公共物品或服务的消费不具有排他性，人们也不会因其出资份额的减少而失掉公共物品或服务的任何效益。”[3]在社区维权过程中，搭便车行为对任何人来说都是一种理性的选择。只要仍然有业主委员会为社区提供公共服务，搭便车现象的出现就不可避免。要解决“搭便车”的问题，最直观的途径就是业主自身素质的提高，具有强烈的权利意识，认识到社区维权是既利己又利人的事业，因而能够积极的参与到维权的行动中去，但是要达到这样一个完全理想的状态，需要社会环境的演变和权利意识的逐渐积淀，这一问题远远跨出了社区治理的领域之外，对于这一过程我们既充满了期待但又不能有太多奢望。笔者认为，从现实的角度出发，要提高业主参与维权行动的积极性应该从制度建设入手，本文的思路是通过完善业主与业主委员会之间的委托-代理关系来加强业主对业主委员会的监督，通过监督促进业主对社区维权的参与。另一方面，提高业主委员会的维权能力还要从其自身建设入手，本文在这里提出了两点，一是在法律上明确赋予业主委员会代表社区业主进行民事行为的资格，再有就是尝试业主委员会的职业化。

完善业主与业主委员会之间的委托-代理关系

在现代经济学中，委托-代理关系被视为一种契约关系。在这种契约关系下，一个或一些人(委托人-Principal)授权另一个人代理人或另一些人(代理人-Agent)为他们的利益而从事某些活动，其中包括授予代理人某些决策权力。[4]以新制度经济学的眼光，我们也可以把业主与业主委员会之间的关系认定为一种委托-代理关系，[5] “委托-代理关系的产生有其客观条件:一是当事人的产权明晰。二是委托人和代理人之间没有人身依附和行政隶属关系。三是个人能力的局限和对效率的追求，通俗的理解就是由于社会分工的细化,所有者为了降低成本和提高效率,客观上不可能、主观上也不愿意自己直接生产或提供所需的全部产品或服务,必须委托别人代为生产某一产品或提供某一服务,以满足自身多样化的需要。[6]

在现代城市社区中，业主和业主委员会之间的关系恰恰与契约的本质要求相契合,从而为委托-代理关系的产生提供了内在条件。业主是具有独立利益的个体，拥有独立的财产权，作为委托人，把自身的一部分权利让出来，交由业主委员会代为行使，而业主委员会由广大业主在业主大会上选举产生,受业主委托负责处理本社区事务,维护业主利益,保障小区物业增值，因此可以把业主委员会视为代理人。作为代理人，业主委员会要按照委托人的意志行事，维护委托人的利益，然而代理人完全按照委托人的意志行事的这种理想状态几乎不太可能实现，现实中凡是存在委托-代理关系的地方，就存在着双方的信息不对称，也就是说双方所掌握的信息量是不对等的，委托方对代理方的运作情况并不能完全了解。由于这种状态的存在，就使得一些业主委员会在运作过程中有机会做出违背委托人意志或者不符合委托人利益的行为,比如消极无为、假公济私、以权谋利等等，如果没有切实的制度，对此类行为的监控成本是很高的，对单个业主来说更是如此，这也是一些业主对社区维权积极性不高的原因。因此对代理人的行为予以激励与监控，建立契约执行的规则和双方良好的合作关系是十分必要的。

上述是完善社区治理中的委托-代理关系，加强业主对业主委员会监督的理由。委托人预期效用的实现，取决于委托人在契约中的制度供给，因此业主要依靠自身的权利逐步建立便于操作的监督制度。在这里不谈具体制度的设计，不过本文有理由相信对业主委员会监督的加强有利于业主更加积极地参与到社区维权的行动中去，因为对业主委员会的监督本身其实就是业主对自身权利的维护，在监督过程中权利意识的培养是必然的，业主对自身权益的关注也自然而然的由社区内扩展到社区外，从对业主委员会的监督转而向社区外的侵权主体讨还公道。另一方面，业主经常性的监督必然会促进业主委员会做好包括维权在内的各种社区事务。可以说，完善对于业主委员会的制度化监督既是提高业主委员会维权能力的突破口，也是促进业主积极参加社区治理的突破口。

业主委员会的自身建设

1、从法律上赋予业主委员会代表业主进行民事行为的资格

随着房地产业的逐渐兴起，对新型公民自治组织—业主委员会进行完善的法律规范十分必要的，但是现实状况并不能让人满意。我国2003年颁布的《物业管理条例》对业主委员会的性质进行了界定，指出业主委员会是业主大会的执行机构，在代表业主进行民事行为的资格方面，《条例》仅规定业主委员会有资格代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同，此外就没有规定业主委员会可以代表业主进行其它的民事行为。因此，可以说业主委员会从这部行政法规中并没有获得代表社区全体业主进行包括维权在内的其它民事行为的资格。

从2004年初开始实施的北京高院对于物业管理纠纷案件的司法解释对业主委员会可以作为诉讼主体的情形做了这样的规定:◆物业管理企业违反合同约定损害业主公共权益的;◆业主大会决定提前解除物业服务合同，物业管理企业拒绝退出的;◆物业服务合同终止时，物业管理企业拒绝将物业管理用房和《物业管理条例》第二十九条第一款规定的资料[《物业管理条例》第二十九条第一款的内容是：竣工总平面图，单体建筑、结构、设备竣工图，配套设施、地下管网工程竣工图等竣工验收资料]移交给业主委员会的;◆其它损害全体业主公共权益的情形。业主委员会的成立应当符合法定程序。没有成立业主委员会的，由全体业主行使提起诉讼的权利。[见《北京市高级人民法院关于审理物业管理纠纷案件的意见(试行)》，北京市高级人民法院审判委员会2003年12月15日第二十四次会议讨论通过]显然，按照这个规定业主委员会能够代表业主提起诉讼的情况仍很有限，物业纠纷情况复杂，仅此几条是很难涵盖的。另外此司法解释中只说“业主委员会的成立应当符合法定程序”，但并没有说明具体要按照怎样的程序，现实中存在许多业主委员会无法在有关部门备案的问题，这其中有行政权力的干预，社团登记程序的不健全和召开业主大会困难等客观因素的影响，如此，业主委员会在这些限制下发挥作用的空间就更小了。

业主委员会和业主不能很好的凝聚成与物业公司相制衡的力量，这是造成目前业主维权难的很直接的原因，而要使业主委员会和业主能够凝聚成一个整体，就要在法律上赋予业主委员会代表业主进行民事行为的资格。没有法律资格，业主委员会就无法名正言顺地代表广大业主通过法律途径来争取应有的权益，其维权之路也连连遭遇尴尬。例如，福建融侨花园业主委员会与物业公司的官司中，其起诉就遭到驳回，法院的理由是“业主委员会在成立后未补办相关登记、备案手续，且在三年任期届满后仍未进行换届选举及报备登记，程序不合规定，系未经合法程序成立，故该业主委员会不具备民事诉讼法规定的民事诉讼主体资格;又因该业主委员会未经业主大会或其代表大会做出决议并授权，从程序上未能反映广大业主的真实意见，故该业主委员会也不具有原告所应当具有的诉讼主体资格。” (载自福建日报)。从保护业主合法权益的角度讲，相关法律法规对业主委员会诉讼资格的限制无疑过于繁琐，以致其失去了代表业主进行民事行为的能力，如果总是能让法院或者物业公司找到业主委员会资格不合法的理由，那么业主权益的维护也就遥遥无期了。

悲观之余，我们也能够看到成功的例子。比如在2003年11月北京中海雅园的业主委员会就将存在着不履行备案职责行为违法的房管局告到法庭，并取得了胜利。这一胜利不仅鼓舞了维权者的士气，也表明国家对维权运动的重视和对业主委员会付出的努力的肯定。但是成功的事例毕竟是少数，对于业主委员会的活动空间，我们还有更多的期待，也就是说我们感到在业主委员会代表业主进行民事行为的资格方面，还需要法律给予更多的支持。

业主委员会的职业化

1、城市经理制——业主委员会职业化道路的借鉴

19世纪70年代后，美国市政体制一度很不完善，城市老板(City Boss)[城市老板(City Boss)是指一些乘虚而入，利用党派势力操纵竞选，僭取市政大权，其本人一般不出任显要公职，而是凭借党派组织在幕后发号施令的职业政客，他们是市政府中的无冕之王。参见王旭《美国城市经理制纵向剖析》：《美国研究》1989年]把持市政的局面使得美国市政史上形成了“无形政府”时期。面对这种情况，改革者们主张“按企业管理的模式进行市政管理”，以此来取缔城市老板，代之以“有才干的企业家管理的经济而有效能的政府”。由此产生了两种新的市政体制——城市委员会制(Commission System)和城市经理制(City Manager System)。城市委员会的委员由城市选民直接选举产生，处理城市的事务。城市委员会制的优点就在于很好的解决了某个人把持市政的局面，但同时城市委员会制也逐渐显露出体制上的弱点:“由于城市问题极其庞杂，需要管理方面的专门知识，而民选的委员往往不具备这种才能，有才干的专家不愿出任公职;更重要的是，几个委员地位相等，权力分散，不易集中进行市政管理。因此，改革者们继续在探索新的更佳方案。”[7]当人们把企业管理的理念引进到了市政管理当中，就产生了城市经理(或议会—经理)的管理体制:“由城市民选的议会聘用一位受过专门训练并有较丰富经验与才干的专家担任城市经理，全权负责城市行政管理事务，对市议会负责。”[7] “城市经理制和委员会制在美国的小城镇和一些混居区域大受欢迎，因为经理制能够给人们带来高效和专业的城市服务…”。[引自Ostrom, Vincent, Robert Bish, and Elinor Ostrom. 1988. Local Government in the United States. San Francisco, Calif.: Institute for Contemporary Studies Press. P45]城市经理制之所以在美国的中小型城市如此成功，原因就在于它既保证了民众参与选举以及市政管理的民主性，又保证了专家治市并使其免于政治干扰，到目前为止这是一种较为科学性而又富有生机的市政体制。

2、业主委员会职业化的实践尝试

社区治理工作的复杂性和专业化要求也让我们意识到社区自治组织职业化的需要。中小型城市治理中的成功经验对于我们改善社区治理很有借鉴意义。在我国，由业主选举产生的业主委员会同样存在城市委员会制度的一些缺陷:业主委员会还主要是由一些热心公益的业主组成，虽然也有部分知识水平比较高、年富力强的人士参与，但是业余化的管理使得业主委员会的运作难以让人满意，这种状况很难适应现代社区事务(例如小区建筑规划、纠纷解决、审计与监督等等)治理的专业化要求。此外，业主委员会运作也不能仅靠热心业主们长时间无偿的付出来维持,因为这样的话业主委员会的工作无法得到时间上的充分保证，也无法与各政府部门和有关机构保持及时的联系和沟通，无法对涉及业主的日常事务和紧急事务做出及时的反应。“没有专门的执行机构，仅仅依靠委员会成员的自觉和热心行动依然无法保证决议实施的效率和有效性。”[8]

综上，本文所说的业主委员会职业化就是指社区管理模式从现在的社区业主委员会制发展成社区经理制，即业主首先选举出业主委员会，然后由业主委员会聘用一位有管理经验的人员来全权负责管理社区事务，并对业主委员会负责。我们可以称之为“社区经理”或是“业主经理”。业主委员会职业化的目的，就是要发挥社区经理或业主经理的专业知识和职业精神，充分的沟通和联络业主，伸张和维护业主权利，监督物业公司的日常工作，集中而有效地行使业主赋予的权力，执行业主委员会做出的决议等等。“同时，通过职业化带动专业化，在社会上形成一个业主委员会的职业群体。有了这个职业群体，才能系统地总结、积累和传承业主在物业管理中形成的经验和专门知识，逐步提升业主的管理水平。”[8]

业主委员会这个新型组织在我国还是一个新鲜的事物，并且它如今只出现在商品房物业小区中，它的发展和成熟还有一条很长的路要走，其中面临的挑战和考验还很多。虽然曲折和反复不断出现，但是这一新兴事物已得到社会的认可和公众的支持，不断成功的维权事件就证明了这一点。随着国家对私有财产的保护日益重视，业主委员会也必将在维护业主权利的过程中发挥更加重要的作用。

参考文献及参考文章:

[1]罗豪才主编.行政法学.中国政法大学出版社，1999

[2]秦兵.业主集体维权教程.载自204律师团和秦兵房地产律师网

[3]高培勇、崔军.公共部门经济学，中国人民大学出版社,2001

[4]Jensen. M·C·and Meckling. W·H,1976,“Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure ”“Journal of Financial Economics”, Vol.3，No.4 (Oct,1976)，P308

[5]<德> 柯武刚、史漫飞.制度经济学:社会秩序与公共政策.2000

[6]王峰.农村基层组织建设中的委托-代理关系.中国农村观察.2000年3期

[7]王旭.美国城市经理制纵向剖析.美国研究.1989年

[8]肖海龙、秦兵.业委会的职业化.载自204律师团和秦兵房地产律师网

(原载于《现代物业·新业主》2004年第5期)