作者: 朱凤梅 | 2017-03-14 16:30

鼓励资源参与养老服务的若干问题

民政部、住房和城乡建设部、国家卫计委等11部门联合印发《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》，作为2013年国务院关于《加快发展养老服务业的若干意见》的延续，无疑对养老服务的发展是个利好消息，但这并不意味着民营养老服务机构的春天已经到来。在过去五年的时间里，养老服务业的政策文件密集出台，然而之所以收效甚微，很大程度上在于其缺乏可操作性。因此，鼓励社会力量提供养老服务不能“剃头挑子一头热”，我们首先仍需明确几个问题：

第一，养老政策涉及多部门时，由于行政效率低下，往往政策难以落地。如当前养老机构是由民政部门主管，居家养老服务由老龄委主管，医疗服务由卫生部门主管等。这种多头管理体制易导致政策分割与资源分割。

当前的养老服务已不是简单的穿衣吃饭，而是带有一定医疗性质的长期照护服务。利用闲置资源提供养老服务的同时，可能还需提供医疗性质的服务，但提供医疗服务该如何打破卫生部门实行的区域卫生规划是个问题。从目前来看，尽管有鼓励养老机构内设医疗机构或由医疗机构提供养老服务政策出台，但多数养老机构难以取得医疗执业许可，主要原因是因为申请医疗机构执业许可时，要求的医务室功能分区等硬件要求难以满足。因此，如果说鼓励社会闲置资源提供养老服务，还仅是囿于简单的日常照料，实际上并不能解决人们日益增长的长期照护服务的需求。

第二，在公立和民营养老机构双轨制发展尚未破除的情况下，无市场机制可言。由于历史的原因，我国公办养老机构既承担着针对“三无”、“五保”等老人的长期照护服务，又要面向社会老人提供“自费养老”的长期照护服务。在政府单一定价的机制下，公立养老机构收费标准明显低于民营养老机构。除此之外，大部分公办养老机构不仅免费享受政府提供的土地、建筑房屋等，还沿袭着传统的事业单位体制。因此，相较于无政府背景且主要通过租赁房屋提供养老服务的民营机构来说，公立机构的“物美价廉”更受老人的青睐和信任。不打破这种双轨制的体制，社会力量提供的养老服务就无法获得公平的竞争环境。

黑龙江碾子山区人民医院“医养结合”为老服务中心“医养结合”养老服务中心，医生正在为入住老人检查身体。

第三，养老服务机构收入来源单一，运营压力大。这是因为，对于公立机构来说，除了对自费老人的收费，还有来自财政部门的显性和隐性补贴;而民营机构总收入80%以上是来自收住老人的交费收入。民政部公布的数据显示，在市场份额不足50%的民营养老机构中，能实现收支平衡的约占51%，常年处于亏损状态的达40%。在当前养老机构无法降低前期投入资金和运营成本，以及长期护理险尚未全面推开的情况下，这一局面短期内还将持续。尽管《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》中提到，“对整合改造闲置社会资源建成的养老服务设施，符合相关政策条件的，均可依照有关规定享受养老服务建设补贴、运营补贴等资金支持和税费减免、水电气热费用优惠等政策扶持”，但对“符合相关政策条件”讳莫如深。众所周知，民营机构在实际运营中能拿到政府补贴的寥寥无几。

反观我国的台湾地区，其长照机构的收入来源主要分为养护收入、公部门补贴、民间捐款及其他收入。其中，公部门补贴有一次性或阶段性的房屋新增、改建及修缮补助，以及常年性的服务费补助等(达到一定评鉴结果的机构会优先获得补助)，并通过对各种机构的固定与变动成本的直接补贴，降低其生产成本的负担。

那么，针对当前出台的整合改造闲置资源发展养老服务政策，社会资本如何抓住这一机遇，寻找突破口?笔者认为，可以从以下两个方面着力。

一、利用闲置资源兴办小型社区养老服务提供机构。不仅是因为小规模运营更有利于降低前期投入成本和运营成本，达到规模经济，还有一个契机，即2016年12月23日，国务院办公厅发布的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》。这个文件有两大看点：一是进一步放宽准入条件，降低准入门槛，营利性养老机构只需在工商行政管理部门办理登记后，在辖区内县级以上人民政府民政部门申请设立许可即可，改变了过去由业务主管单位审查同意的旧弊，为养老服务市场化开了一个口子;二是将养老资源向居家社区服务倾斜。

同时，就目前来看，公立养老机构“一床难求”，且很难满足不同老人、不同层次的养老服务需求;但民营机构的老人入住费用又不会太低。选择机构养老的老人要么是收入条件较好，要么是有机会入住公立养老机构，要么是因失能严重，家人无法照料的老人。因此，在机构和居家之间留给社区一个巨大的市场空间，尽管政府设置了社区养老服务站，但普遍运营效率低下，民营社区养老将大有可为。

二、考虑到与未来长期护理险的承接问题，有条件的社会资本与社区卫生服务中心(站)合作，或利用废弃、闲置的医院开办护理院，满足老年人对养老和医疗的需求。这主要是考虑到，新医改以来，基本药物制度和收支两条线的实施使得社区卫生服务中心(站)就诊人次下降，资源浪费严重，社区卫生服务中心(站)的业务范围和医务人员面临转型。而开办护理院相对于开办带有医疗性质的养老机构来说相对容易，资金投入也较低。

然而，最主要的还是在长期护理保险制度试推行的当下，政府部门应由财政投入“补供方”转向“补需方”，以购买服务的形式保障养老服务的提供。

2016年6月人社部发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，开始在全国15个城市试点针对失能老人的长期护理保险制度。这显然有助于降低大部分失能老人进入养老机构的门槛，释放大量的照护需求。但是如何使得财政补贴资金的使用更为有效，供给更为及时?通过财政直接补贴供方提供养老服务的形式效果可能并不明显，但如果把投供方的资金逐渐转移到投需方，“让钱跟人走”购买服务的方式不仅可以有效解决当前公立机构效率低下的问题，而且有助于促进养老服务业的发展。

即使政府部门对公立养老机构财政投入的本意是“保基本、兜底线”，为“三无”和“五保”老人等弱势群体提供养护服务，也完全可以通过购买民营养老机构服务的方式来满足。事实证明，民营养老机构比公立养老机构可能更能履行社会职能，为半自理老人、完全不能自理老人提供养老服务。这是因为，民营养老机构为了寻求发展，并不会出现只接收自理老人而排斥不能自理老人的情况。实际上，在公平竞争的市场上，民营养老机构更有动力和积极性提高服务质量，吸引老人入住。只有在公平竞争的市场环境下，才会自动形成多元化、多层次的养老服务供给。

也只有这样，才能充分调整社会力量的积极性，提高社会闲置资源的使用效率。

(原载于《现代物业·新业主》2017年2-3期/总383期)