作者: 徐鸿涛 | 2016-10-09 13:48

街道办在小区的“手”到底该有多长？

2015年11月25日，武汉市委市政府办公厅连续出台了三个社区治理的制度文件，搭建了社区治理的框架和基本格局，同一天如此密集地颁布政令还比较罕见，足见武汉市委市政府对本市社区治理的重视程度。

作为社区管理顶层设计，借鉴和吸收了上海市的成功管理经验，提出了破解小区物业管理难题的新思路和新举措，实现诸多方面的创新，如确立了小区物业管理是社会治理重要组成部分的新观念、市场与社会及政府三驾马车驱动的小区综合管理新体制、在全国首次提出了业主委员会与居委会适时合并，以及交叉任职、小区弃管后居委会的托管、业主及项目负责人及物业服务企业征信管理、老旧小区财政预算整治及困难家庭物业管理费财政补贴机制、房屋保修金制度等，充分表明了武汉市政府在电视问政新型监督模式下不断改革、锐意进取的执政决心及务实的态度，也得到了广大市民的认可与称赞。

对于新制度将小区业主自治纳入社区建设管理体系，加强街道办、社区党组织等对业主自治的领导管理，笔者认为该观点值得商榷，就此提出一些个人观点以供探讨。

在业主自治与社区治理的关系上，目前国内有三种模式，第一种是以广州、深圳为代表的依法独立自治，接受街道办及居委会的指导、监督，但独立自治行为不受其干涉;第二种是强调社区治理，以杭州、珠海为代表的街道办及居委会统一领导下的业主自治;第三种自治是介于前两者之间，以北京、上海为代表，在法律框架下，适度以社区居委会参与业主自治的模式。

第一种自治方式难度最大，能以这种方式自治的前提条件是业主有较强的法制观念和维权意识、参与公益事业的意愿，如广州在2012年制订业主大会规范时，也曾有意加大街道办居委会的指导力度，但由于民意反弹大而不得不作罢，这种自治带有明显的西方民主色彩;第二种自治方式由于缺乏依据、有违物权法上位法，且虽短期能见成效但存在极大社会管理隐患，故难以成为主流方向;第三种自治方式合法，合乎当前中国业主自治能力低、自治意愿低、自治阻力大的现状，值得尝试。

武汉社区治理模式，其中实行街道党委对业委会党员的领导、社区居委会代行对暂未成立及不履行职责或到期未换届业主委员会的职责、居委会对筹委会成员及业委会候选人的提名把关、街道办及居委会领导担任筹备组正副组长、社区负责人或两委定为业委会主任、居委会与业委会的交叉任职等，都体现了街道办、居委会对业委会的实质领导权。因此笔者认为武汉市采取了第二种以街道办居委会主导的业主自治方式。

街道办居委会领导下的业主自治，源于长期以来计划经济体制下单一的行政管理思维延续，经过多年多地运行，其制度缺陷及社会隐患已非常明显。

首先，街道办作为区政府的派出机关，承担诸多行政职责，物业管理琐事多且繁杂、点多面大动辄涉及千家万户，物业管理以经济财产为主，与社区社会事务管理的方式、依据完全不同，街道办不熟悉这一领域，具体执行起来难度较大，往往出现不作为、乱作为现象。其次，物权法是业主自治的基石，政府有关部门对业主民主自治的指导与协助、监督，与政府对物业服务企业和物业服务行为实施的行政监管、处罚之权有本质区别。街道办指导、协助的职能应理解为非强制性的行政义务而非权力，除非法律、法规明确授权街道办如撤销不合法的自治决定以外，街道办等对所有业主自治事项均不得行使任何决定权与干预权，更不得创设权力。街道办的作用应体现在与其他行政部门一道提供业主自治筹备资料、指导自治进程有序进行、排除非法干扰、制裁破坏行为上，为业主自发、自主兑现自治提供保障与支持。然而为提高工作效率、便于工作开展，政府部门及街道办有意曲解“指导”为“领导”，画框子定调子发号施令的现象极为常见，使本来就举步维艰的业主民主自治被扭曲变形。再者，以房屋财产为纽带的业主民主自治管理模式是近年才兴起，因业主自治引发的社会纠纷时有发生，目前国内业主自治社会效果整体欠佳，不少街道办甚至政府部门领导也认为，业主自治的出现动摇了之前表面平静稳定的社区利益格局，引发业主权利回归的冲动反而被错误认为是不稳定因素，因而下意识地拒绝或引导业主自治在政府指定的道路上进行。最后，基层政府在业主自治中权力不清晰以及缺乏有效追责机制下，巨大的资产资金及经济利益驱动让街道办极易成为小区既得利益者寻租的对象，从而引发原本物管各主体之间的民间矛盾升级为官民矛盾[1 ]。

《物权法》出台后广州市番禺区已经成立了91个业委会，排广州各区之首。番禺区曾声称将加强街道办的作用进一步推动业委会的发展。而2011年3月底经媒体记者调查发现，仅29家业委会宣称正常运作(其中还包括一人担任4家业委会负责人;一位业委会副主任竟然不知道自己还是小区业委会成员)。街道办等职能部门把指导异化为行政命令，以“不带强制性的指导意见”强迫业委会、业主按照其意愿行事[ 2]，当业主、业委会不遵照执行时故意设卡刁难，甚至不惜联合物业管理公司、开发商来架空业委会、业主大会，在街道办等政府部门的强力介入下，业主对自治丧失信任与信心，最终业委会就这样一个个消失。

大量实践证明，强化公权并不能推进业主自治，反而使得业主自治的局面更复杂化。一方面强化街道办在业主自治上的行政管治权与物权法原则不相适应，也与十八届三中全会简政放权、深化行政体制改革的思路不符，同时也违背了小区依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的社会治理方向。

业主和物业管理公司是典型的私法关系，业主出资聘请物业管理公司为自己提供物业服务，为自己的家居生活提供一个良好的环境。从法理上来说，私法强调的是意思自治，不需要国家公权力参与其中。政府不应当干预业主自治，包括物业管理费用定价、物业服务的内容与质量、业主大会组织及业主大会决议等，都应当由业主和业主、业委会和物业管理公司自行协商。但因物业服务关系到以小区为单位的社会稳定和谐，当在业主自治过程中出现困难、不公平而求助或投诉时，居委会及街道办等相关政府部门应及时介入，通过指导协助、监督及纠正等手段，保障业主民主自治走上正轨。

鉴于国内业主自治社会效果差的普遍现状及武汉市政府的重视与大力支持，根据武汉地区实际情况，笔者提出政府支持引导、市场调节、社会服务的业主自治模式建议：

一、针对小区业主大会召集难、召开难、表决难的问题，由政府出资或向社会购买服务建立业主大会网络表决系统，通过互联网电脑、智能手机满足业主日常便捷、轻松投票需求。

二、广泛成立社会服务机构，鼓励以市场购买专业社会服务为主、政府购买部分公益服务扶持为辅方式，预防及化解业主自治过程中产生的矛盾[3 ]：

(一)物业服务质量及服务价格评估机构;

(二)工程维修、改造造价预算及采购招标机构;

(三)物业服务、专项服务采购招标机构;

(四)小区“四资”移交监交机构;

(五)业主满意度调查机构;

(六)业主大会召开及成立专业辅导机构;

(七)业主自管及业主维权顾问咨询机构;

(八)物业服务财务审计机构。

三、通过政府政策引导协助业主自治，减少违规行为及消除大量隐患，促进小区安定团结。

(一)建立小区公共事务财务管理制度范本，明确业委会成员的财务管理职责，引导业主委员会自律及财务账目公开，包括业委会日常开支月度及年度预结算、小区维修资金的动用预结算、公共收益计划及费用报销、批准制度，以及小区年度公共费用收支审计制度;

(二)建立动用维修资金、公共收益账户的工程维修改造等及公共收益项目外包的招投标机制。

四、规范市场、净化市场，发挥行业自律作用加强社会及行业监管，促进物业服务质量及业主自治水平不断提高，保持社会和谐稳定。

(一)行业协会建立及细化物业管理征信管理系统，明确扣分标准，淘汰及限制劣质物业企业及项目经理进入市场，并在行业协会网站公布征信结果，征信监管对象包括物业服务企业、专项服务外包企业及物业项目经理;

(二)将拒交维修资金、物业服务欠费败诉业主纳入社会征信系统;

(三)对贪污受贿的业委会成员通过司法途径惩处，树立负面典型形象，并加强社会宣传引导，促进业主自律。

成立业主大会很难，但在小区建立公平、公正、公开、积极的业主大会机制更难。当社会个体小区单元业主自治成熟，政府管理与社会自治的多元化社会管理手段得以落实，老百姓安居乐业社会稳定和谐，无疑就是我们城市精神文明建设及政府执政能力的又一重大进步。

注释：

[1]周玉忠，扩张街道办权力无法化解业主自治难题，新快报，2012年12月18日。

[2]陈文文，番禺近百业委会锐减大半业主自治陷入困境，羊城晚报，2011年4月20日。

[3]目前市场上已有(二)、(三)、(五)、(八)项相关的社会服务机构，需要政府或行业建立相应程序或标准加以引导、规范。

(原载于《现代物业·新业主》2016年第9期/总第368期)