作者: 毛水水 | 2016-08-11 09:31

埃莉诺·奥斯特罗姆行政思想简述

埃莉诺·奥斯特罗姆是美国著名的政治学家、行政学家和政治经济学家。她在政治学、政治经济学、行政学、公共政策、发展研究等诸多领域享有很高的学术声誉，是美国公共选择学派的创始人之一。埃莉诺·奥斯特罗姆因为“在经济管理方面的分析，特别是对公共资源管理上的分析”而获得2009年诺贝尔经济学奖。埃莉诺·奥斯特罗姆的行政思想，尤其是在公共资源管理方面的独到见解，对我国的行政改革具有很强的启示意义。埃莉诺·奥斯特罗姆的行政思想，例如自主治理思想和多中心治理思想等，都是经过长期的实证研究而得出的，现实价值很高。在2008年以前，国内学界对埃莉诺·奥斯特罗姆的关注不是很多，一直致力于把其思想介绍给学界的学者，当属中国人民大学的毛寿龙教授。他在2000年时就组织编译了奥斯特罗姆的很多专著，例如现在学界熟知的《公共事物治理之道(Governing the commons: the Evolution of Institutions for Collective Action)》，《公共服务的制度建构》等。2008年以后，尤其是2009年埃莉诺·奥斯特罗姆获得诺贝尔经济学奖以后，更是掀起了一轮对奥斯特罗姆的研究热。近年来埃莉诺·奥斯特罗姆的行政思想在学术界已经拥有崇高地位并倍受国内外学者推崇。

特殊的公共物品——“公共池塘资源”

许多专家或学者在研究公共物品时，研究的都是外延上的公共物品，即是除了私人物品以外的所有公共物品，这些公共物品包括了纯公共物品和混合性的公共物品，范围非常宽泛。而埃莉诺·奥斯特罗姆教授研究的公共物品是很特殊很具体的一个群体——“公共池塘资源”，这个术语指的是一个自然的或人造的资源系统，这个系统大得足以使排斥因使用资源而获取收益的潜在受益者的成本很高(但并不是不可排除的)。不仅如此，奥斯特罗姆还进一步界定她所研究的公共池塘资源是有多个个人或许多企业使用的。同时，她还界定，她所涉及的公共池塘资源的占用者既不拥有最终产品市场的权力，他们的行为也不对生活在他们的公共池塘资源系统以外的人的环境产生重大影响。

奥斯特罗姆不仅对她的研究对象加以了特殊的界定，她还有一套自己独特的研究思路，这集中体现在她1990年出版的《公共事物治理之道》。首先，她系统地总结分析了传统的分析公共事务解决之道的三个主要理论模型，即人们熟知的哈丁的“公地悲剧”(1968)、“囚犯的难题”(1973，1975)以及奥尔森的“集体行动逻辑”(1965)。这些模型提出的解决治理公共事物的方案不是市场的(彻底的私有化)就是政府的(强有力的中央集权或利维坦)，而且得出的结论往往是悲观的。其次，她指出当前解决公共事务问题时，不是以政府途径为唯一就是以市场途径为唯一的思想是有问题的，她怀疑仅仅在这样两种途径中寻找解决方法的思路的合理性，并且进一步指出利维坦和私有化都不是解决公共池塘资源的灵丹妙药。再次，她从理论探讨与案例分析的结合上提出了通过自治组织管理公共物品的新途径，即是所谓的“自筹资金的合约实施博弈”。但是她同时也指出，这种方案也不是万应灵药，也不认为这是唯一的途径，因为在实际场景中，各种问题都可能发生，不同的事物都可以有一种以上的管理机制，关键是取决于管理的效果、效益和公平。

自主治理理论

奥斯特罗姆在《公共服务的制度建构》、《公共事物治理之道》等著作中主要从三个方面阐述了自主治理理论的核心内容。

第一，影响理性个人策略选择的四个内部变量：预期收益、预期成本、内在规范和贴现率。自主治理理论的中心内容是研究一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对“搭便车”、规避责任或其他机会主义行为形态的情况下,取得持久的共同收益。人们选择的策略会共同在外部世界产生结果,并影响未来对行动收益和成本的预期。个人所具有的内在规范的类型受处于特定环境中其他人的共有规范的影响。同样，贴现率也会受到个人所处的自然环境和经济保障程度的影响。埃莉诺·奥斯特罗姆的理论分析所主要考察的是最可能影响人们策略选择的环境变量的组合以及这些环境变量是怎样发生的。

第二，自主组织的制度设计：如何解决制度供给、可信承诺和相互监督的问题。对于制度供给问题，奥斯特罗姆赞同应建立信任和一种社群观念来解决新制度的供给问题。因为，一旦有新的制度，参与者之间就会就如何选择产生分歧。对于可信承诺问题，奥斯特罗姆认为，在初始阶段，一个占用者在大多数人统一遵循所提出的规则的情况下，他对自己的未来预期收益流量做了计算以后，可能会为了与其他人和睦相处而同意遵守这套规则。在这个过程中，谁都不想做受骗者，一个参与者遵守与否是要以别的参与者为参照的。这时就需要先解决监督问题，才能实现可信承诺。对于相互监督问题，奥斯特罗姆的观点是，最好的监督来自于自主组织的内部，参与者都是监督者也都是被监督者。在这样的规则下，监督不会额外需要成本就可以在组织内得到很好的实现。

第三，自主治理的具体原则。奥斯特罗姆总结和界定了8项原则：(1)清晰界定边界;(2)使占用和供应规则与当地条件保持一致;(3)集体选择的安排;(4)监督;(5)分级制裁;(6)冲突解决机制;(7)对组织权的最低限度的认可;(8)分权制企业。对这些规则，埃莉诺·奥斯特罗姆在《公共事物治理之道：集体行动制度的演进》一书中做了详细的讨论。

多中心治理理论

多中心治理理论是奥斯特罗姆夫妇的共同研究成果。理论认为“通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构、以多中心为基础的新的‘多层级政府安排’(具有权力分散和交叠管辖的特征)、多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排，可以在最大程度上实现对集体行动中机会主义的遏制以及公共利益的持续发展。”多中心治理要求“在地方治理的各个层次、各个区域同时进行调节，由多个主体同时供给，提供公共服务。多中心体制下，地方政府辖区的大小并不影响法律地位的平等，它们并不依赖传统的官僚科层和等级进行运作。”文森特·奥斯特罗姆(埃莉诺·奥斯特罗姆的丈夫)曾经指出，“多中心可适用于：(1)竞争性的市场经济;(2)竞争性的公共经济;(3)科学探究;(4)法律和制裁安排;(5)具有分权和制衡的治理体制;(6)国际秩序模型。”很多学者赞同多中心理论是解决集体困境的除利维坦和彻底私有这两条道路的第三种方案。

对传统行政思想的超越

在传统的行政思想中，公与私、政府与社会、政府与市场的责任界限是泾渭分明的，政府在社会公共事务的治理活动中几乎是独一无二的管理主体。同时，人们也常常认为，即便是存在着一些其他的社会公共机构的话，它们也只是扮演着政府的助手或下属的角色，并且必须要服从政府的权威。传统行政思想认为，产生集体选择困境的模型假设主要有两个,一是个体之间沟通困难或者无沟通,二是个人无改变规则的能力。奥斯特罗姆的行政理论在公共行政管理的参与主体、资源的供给和分配、职能范围及管理方式等方面都对传统的行政思想有一定的超越。

(1)在公共行政管理的参与主体方面，除了政府这个主体外，奥斯特罗姆认为还可以采用多中心治理和群众自主治理的方式。即非政府组织和个人或团体也可以参与公共管理领域的治理，而且在一些时候成本降低的同时效率还可能更高。奥斯特罗姆通过对公共池塘自主治理模式的研究，给我们提供了一个治理地方“公共池塘资源”的很好的范例。而奥斯特罗姆夫妇的多中心治理理论，则为城市公共问题的治理提供了很好的解决思路。

(2)在资源的供给和分配上，政府更多地应该扮演“元治理”的角色，即在于它的指导性职能，起到一个提供大方向和基本行为准则的作用，地方的团体和组织更加清楚地知道什么样的规则和方式是适合当地现状的，是更加有效和合理的。奥斯特罗姆认为可以从建立小规模的最基本组织起步的成功，使群体中的人们得以在所创立的社会资本基础上，通过更大更复杂的制度安排来解决较大的问题。

(3)强调了民主行政。奥斯特罗姆在自主治理理论中提出，要建立不受外部政府权威挑战的自主组织，让每个占用者都能参与到对操作规则的制定与修改中以及公共池塘资源的管理中，实现自主监督和自主解决冲突。这一建议充分展现了其民主行政的思想，是对美国宪法(共和)传统的新的解读。

(4)传统的行政思想多是从理论到理论，而奥斯特罗姆的行政思想是从实证到理论。这更能体现出现实环境中的真实需要和情况，她的理论更接近于现实。

奥斯特罗姆的行政思想对我国的启示

改革开放以来，为了发展我国的经济和增强各方面的实力，我国引进了很多外国先进、成功的管理经验来改革我国的行政制度。初衷虽然是好的，但是我们似乎忽略了一个很重要的问题，那就是忘记了“橘生淮南而为橘，生淮北而为枳”。我们在移植外国模式的同时，没有先仔细考察一下它是否与本国的传统文化与具体国情相融合、相协调。因此，虽然我们进行了很多年的改革，但是，制度制定得很好，具体施行得却很有限，如何使国家的制度建设与文化建设相协调是目前我国行政改革所面临的主要问题之一。根据埃莉诺·奥斯特罗姆的观点，我们在制订政策或者是实施改革时，可以首先把对象进行细分，要把公共资源或事物分类定性，只有这样，才能找准治理的症结所在从而制定合适的管理方案。

我国本身的国家制度与现行经济制度之间存在一定的差异，这也是行政改革中遇到的一个主要问题。我国是一个社会主义国家，按照这个国家制度，进行计划经济的经济制度是很合适的。可是又由于我国的特殊国情，必须要把经济先搞上去。根据国外的成功经验，市场经济走入了我们的视线。经济搞上去了，但由于经济制度和国家制度本身就存在着一定的差异，导致现在社会上出现了很多难以解决的问题。国家社会主义制度与市场经济制度相统一是我们现在行政改革所应该要达到的基本目标。在这个问题上，可以借鉴奥斯特罗姆的行政思想，即在治理公共事物时，应该循序渐进，不能一蹴而就急于求成。在《公共事物治理之道》一书中，作者所收集的自主治理的案例都存续了上百年，甚至上千年的历史，经过这么漫长的发展，才达到了现在比较理想的状态。制度的变迁是个渐进的过程，因此，政府进行行政改革时应该分阶段进行，确保每一阶段的改革都能给以后的进一步改革作铺垫，作基础。

要真正实行民主行政，就要求我们在治理公共事物时应充分依靠人民的力量。政府在公共资源管理方面要想提高行政能力，降低行政成本，就应该充分利用公共资源所在地的群众的力量来管理资源、维护资源。或者，有些时候，政府完全可以让共同拥有公共池塘资源的群众自己设置内部规则来管理自己组织内的事务。在地方上制定政策时，应该充分考虑当地群众的意见，倾听当地群众的声音，让老百姓真正有发言权。

我国的行政改革还面临一个很具有典型特色的问题，即是“上行下效”。虽然国家一再强调地方要有地方特色，但真正细究下来，特色的背后还是和上级保持了一致性的。所以，地方改革总是达不到理想的效果。国家行政改革的目的首先是建立一个精简高效的政府。要想实现这一目标，政府就不应该什么都管，什么事都亲力亲为，应该明确什么是政府必须涉及的领域，什么是政府应该交由社会团体或集体组织来管理的。地方政府要根据自己的所在地，来划定自己的职权范围，把可以由自治组织内部来管理的公共事务交给自治组织自己管理，政府只作为一个外部的监督维护者。只有这样，政府才能不用设置那么多的机构和职位来管理本可以放手给非政府组织来管理的事物，从而真正实现地方自治。