作者: 许宇萱 | 2016-01-03 16:54

中国小区的自治萌芽

说到“多中心治理”，不得不提已经被全权政府侵蚀了大部分领地的乡镇自治。无论哈耶克所描述的“自发秩序”，还是奥斯特罗姆夫妇所详细论述的“多中心治理”，都在力图描述人类社会自然演进所形成的生活方式，这种乡镇自治，有别于我们通常所理解的自上而下的政府治理。

托克维尔在《论美国的民主》中认为“美国精神的核心是乡镇(township)自治精神。”这种乡镇自治精神源自北美殖民地时期。欧洲移民对美洲新大陆的殖民过程，完美地演示了自由民从原初状态逐渐演进形成人类社会合作秩序的过程，新移民在面对一个全新环境的过程中，逐渐形成多方合意的治理方式，这种治理方式就落实在一个个的殖民点的自治之上，包括各种自治的形式。

这是一种无政府的自治，是人类自然的生活方式。

在中国，也存在“皇权不下乡”的古老传统，在乡村层面，很大程度上是一种自治。但中国的乡村自治和北美殖民地的无政府状态下的乡镇自治有很大差异，这种差异主要在于中国的“乡绅自治”上，是统一的政治权力，中央集权的皇权统治让乡村自治变得残缺不全。中央通过科举考试将皇权意识形态灌输到乡村知识分子当中，以独尊的儒术来渗透到乡村之中，还通过税收、征兵等形式将集权政府的意志贯彻到乡村之中。到了现代，在极权计划体制下，通过改革而来的乡村自治尽管有相当程度的进展，但仍然处在政府的绝对控制之下，其表现形式是掌控村级政权的村委书记的直接任命，计划生育、农村水利建设、科学育种、政治宣传等政策的贯彻都是通过村委会直接下达到农户。在某种程度上说，中国的村级自治尽管发轫于自上而下的改革，但改革中所迸发出来的异己的力量仍然让习惯于一元统治的官员们心生恐惧。正因为这种恐惧，乡村自治在很大程度上受到了既有的政府权力的制约，其结果是，中国的村民自治尽管备受关注，但仍然远远不能称为真正的自治。

在美国的乡镇政治生活中，最高权力掌握在乡镇居民大会手中。

乡镇自治的一个支撑是社团精神。托克维尔认为自愿组织的团体是非常好的社会中介组织，是民主社会的基础。所有的一切都来自这里。他认为通过参加或加入那些组织之中，人们发展出爱好自由的倾向。正是在这些社团组织内，人们学会了合作与协作以及责任感。通过关注自身的兴趣或利益，人们学会关注别人的兴趣或利益，心胸也开阔了，随之也发展了心智。托克维尔认为，假如缺乏这些，则会形成高度集权的社会，法国就是如此。在个人与中央政府中间有这么个中介，他认为是非常有必要的。

在中国，乡镇自治所必需的民间社团组织仍然受到政权的压制而无法赢得合法地位，从而严重限制了它的发展。

然而，我们注意到，中国在过去三十年迅速的城市化，催生了规模巨大的城区治理结构的变迁，这种变迁带给我们社会治理的多中心化的初步形成。

小区的崛起——中国城市社区治理的嬗变

“没有房地产，就没有新中国。”这个口号本来是戏谑之语，但在描述中国城市社会三十年变迁的过程时很是恰当。

由于房地产业市场化改革狂飙突进，中国在过去十几年时间里，城市面貌发生了根本变化，原有的社区结构也多土崩瓦解，新的社区模式迅速替代原有的居住格局。而这种迥异于美国和欧洲的“围城式”封闭小区的结构使得中国城市的社区自治呈现出和欧美不同的形式。

三十年前中国处于计划经济体制之下，城市居民是被集权的政府一手安排，形成一种类似于军队的城市社区管理系统。这种管理系统的核心是一种叫作“单位”的组织。

在这种体制下，每个城市居民都归属于一个“单位”。这个“单位”不同于今天的企业或者机构，而是一个全方位的社会管理系统。在“单位”之下的人，其几乎所有的社会生活都在“单位”之内进行，包括出生、工作、住房、社交等，生老病死都在单位之内，国家依靠行政权力垄断所有资源，“单位”成为所有资源的载体，个人完全依附于单位。尤其是城市的新区，多由一个个的单位和单位宿舍构成;或者将原“旧社会”所残留下来的街区由市、区、街道、居委会所组成的城市行政管理系统来进行整合，俗称“两级政府，三级管理”，居民社区被严密地控制于行政体系之下。

这两种城市社区管理结构用通俗的话来说，就是“大院”和“胡同”。“大院“是纯粹的以单位为核心的独立小王国，而“胡同”也不是散养的民间社会，而同样是行政严密控制下的一种管理格局。这两种社区没有本质的区别，住“胡同”的人也是有单位的。事实上，改革开放以前的中国城市社会只存在一种街居制的管理方式，并没有真正意义上的“社区”存在，单位才是城市社会的主体。

这种城市，严格说来不是城市，而是一个个放大的兵营和工厂。

而三十年的改革从根本上改变了这种状态。人们逐渐从“单位”之中脱离开来，许多人与企业形成单纯的雇佣关系，政府控制“单位”从而控制个人的严密的集权体系瓦解。房地产业的突飞猛进，彻底改变了城市的面貌和居住形式，人们通过购买商品房而实现了脱离单位而自由居住的权利。在房地产开发商所开发的由围墙围起来的小区当中，居住着各行各业的陌生人，邻居不再只是同事。开发商在状似城池的小区当中提供物业服务，包括清洁、环境维护、维修、保安、道路维护、商业等服务，替代了部分城市服务的功能。这种城堡式的封闭小区向小区居民打包提供专属的公共服务，统一收取物业服务费。

这个过程当中，各类社会组织的基本功能日益凸显出来。城市社区原来单一权力主体——政府的行政体制日益向政府、市场、社会和居民广泛参与的多中心治理体制转变。

这个过程当中，“城市”得到了复苏。自发秩序在原有的大兵营、大工厂之中生长，商业、人流出现在各个角落，人们的居住社区得到了重组，市场在这个过程中扮演了决定性的角色。资源在市场的魔手之下流向其应有的方向。

这个过程当中，原有的大兵营、大工厂格局逐渐演变成多元混杂的社区结构：

“胡同”——也就是以老街区为主的传统街坊社区，也就是“胡同”、“里弄”等;

“大院”——也就是计划经济体制下残留的单位社区，这类社区由一个或几个单位筹建，居民职业构成比较单一，社区互动与单位互动合二为一，随着市场化的深入以及房地产开发和旧城改造的进程，这类“单位”社区的数量在迅速减少;

混合式综合社区——这是1970年代末以来在独立的地段和城市边缘兴建的居住功能较为单一的大型居住区，此类社区缺乏公共空间，居民间的互动不强;

“城乡结合部”及“城中村”——因为城市扩张而形成的位于城乡结合部的边缘化社区，这类社区是原有乡村住宅结构的遗留，又成为涌入城市的低收入人群的聚居地，安全性较差，这类型的社区功能混杂，居民职业构成复杂，体现了初级的“前市后坊”的空间特点，是当今最为活跃而城市管理和社区自我管理缺乏的社区;

“小区”——以房地产开发为主体形成的封闭的拥有全套物业管理的社区。

这几种格局当中，随着房地产行业的迅速发展，第五种社区，也就是被称为“小区”的社区增长幅度最快，在许多城市已经逐步替代旧式的城区而成为主流的社区结构。

“小区”的崛起带来的多中心治理结构

这种小区和原有的行政控制下的小区的主要区别在于其“私有化”。这种私人契约社区由于空间的封闭和明确，可以独立集中地供应“公共产品”，从而能够对所谓“公共品”进行收费。这些公共产品的服务是一揽子收费，在这个框架之下，那些认为公共产品无法解决“搭便车”问题而市场失灵的理论就不攻自破。小区的绿地、花园、电梯、过道、消防设施、保安服务等“公共产品”和服务就不用担心无法收费了，也不必政府介入了。

市政产品按照定义，属于“公共品”，但是市政产品在社区中的供给不是孤立的，而是可以依附于其他产品而存在的，这是市场失灵论者所看不到的一点。既然可以通过依附于其他产品，如人们所渴望购买的住宅或者商业设施，那么市政产品如道路、水、电、下水道、警察、保安、清洁卫生等服务都可以打包到住宅或商业设施当中一并购买。因为购买住宅或者商业设施的人购买的不仅仅是一个房子，同时包括了上述市政设施。只要有人愿意买房子，就可以让市政产品这些“公共品”实现收费。

市政物品的提供在之前一般由政府通过税收来筹集建造，较少由土地使用者来参与并完成。在中国风起云涌的房地产市场化运动过程中，众多的开发商实际上扮演了城市“公共品”供应商的角色。开发商要修建大型住宅小区，通常都要配套修建道路、下水道、电线、电话线、网络宽带等基础设施，并且要修建配套的商业设施，提供基础的物业服务，包括设施设备维护、清洁、保安等，这些“公共品”，在传统的“市场失灵”理论当中，是因为会被“搭便车”而遭遇到失败，而必须由政府收税来提供服务——但是，通过这十几年房地产开发的实践来看，这些服务都可以通过商业方式来完成，并且把这些“公共产品”打包到房价当中而实现有效的收费，这说明市场并没有失灵，“公共品”仍然可以内化为私人品。

像中国这样大规模修建封闭的大型住宅小区的情形在全世界并不多见，在欧美常见的是郊区分散的中产阶级社区以及城市中心的开放式街区和共有式公寓，大型封闭的私人社区极为少见。而在中国，集中居住的大型封闭私人社区已经成为主流居住模式，在如北京天通苑、回龙观大型居住小区，甚至会有几十万居民的规模。大型私人封闭社区正在改变中国的社会结构，也在全世界率先进行一种全国化的社区私人治理(多中心治理)的实验。这种实验将可以证明，市场也可以提供“公共品”，可以在很大程度上替代政府的功能。

这种趋势当然是政府将开发市政产品的责任转移给开发商的结果，但也在客观上促进了“公共品”的市场化，打破了“公共品必须由政府提供”的神话。

因此，在社区治理中迫切需要引入市场机制。无论“为民办实事”，还是事关社区社会保障，在可能的条件下，尽量以市场化的方式来解决，以减少居民对行政性福利来源的依赖。

小区自治对政府集权的解构

小区建成之后，仍会源源不断地提供公共物品。其关键是小区的自治。在于它有一个“业主委员会”这样的自治机构。

埃莉诺•奥斯特罗姆认为，一群相互依赖的人可以把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对“搭便车”、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同利益，并认为公民社会的自组织网络是一种“没有政府的统治”，由个人组成的多元且自主治理的领域。

中国的大型私人小区的普及正在印证着这个过程。随着“小区”成为城市的基本元素，小区业主成为城市居民的主体，小区自治也在过去十几年当中迅速成长起来。

中国的法律也顺应中国城市社会的这一变迁，承认了“业主自治”的原则，并鼓励小区通过“业主大会”和“业主委员会”的形式自治，将政府的权力之手逐步收回。《物权法》第七十五条规定：业主可以设立业主大会，选举业主委员会。地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。随着封闭“小区”在全国的普及，政府的权力逐步削弱，自治力量越来越强大。尽管目前我国非政府、非营利性的社会组织还与社区的建设很不相称，但社区内部资源在经历了新的整合后，治理主体多元化已初见端倪。相应地，治理方式表现为政府行政权与社区自治权之间的互动，治理过程由行政控制转向民主协商，治理关系也相应地由依附与庇护向信任与互惠关系转变。社区治理的多元化将深刻影响国家主导的社区向私人社区主导的格局的转变。

以北京市银枫家园为例。这是一个2001年开始入住的高档小区。10年来，业委会已经换了四届。在关系到切身利益的小区自治中，业主们对业委会的治理投入了很大的热情。据银枫家园第二届业委会主任北野说：“在一次次对公共事务的投票中，业主们对社区事务参与度变高。不同意见的争论使业主认识到，小区的民主是真的，公共决策需要业主投票。” 首届业委会还曾经在业主们的“不信任票”中辞职，第二届业委会主任北野也因身心疲惫，在任17个月后辞职。这在政府主控的人民代表大会的“民主投票”中是不可能出现的事情。这主要是因为业委会决定的事项，关系到每个小区共有人的切身利益。

银枫家园刚入住时，社区环境并不好。小区内私搭乱建，侵占公摊面积。公共楼道被当作私人储物间，什么破烂都往楼道放。2003年，银枫家园物业合同到期，面临物业管理公司续聘或重聘的选择。业主们对此有不同意见，而业委会倾向于重聘物业管理公司。业委会决定投票解决，若续聘投票(即不信任业委会票)占多数，业委会将集体辞职。最终，首届业委会全体辞职。

目前，银枫家园的业主已经习惯用投票来决定公共事务。2010年年中，银枫家园业委会的一份《车位修整方案》引起业主热议。根据此方案，业主的现有车辆将通过抓阄决定车位分配，所有固定车位将喷涂车位编号和车牌号。因担心“一抓定终身”，考虑到对无车业主潜在利益的伤害，不少业主提出反对。业主积极参加小区相关的讨论会，并在论坛上连续撰文，分析方案的必要性、可行性和风险。如果业主一时不能达成共识，由投票决定，少数服从多数。经过近10年选举、投票的历练，业主们对相关程序已十分熟悉。

银枫家园只是万千这样的小区中的一个，尽管按照比例来说，成立业主大会的小区在全国只占不到20%的比例，但是按照绝对数量来说，已经有数千万人到上亿城市中产阶级在实践着政府控制之外的自治，这是一个庞大的实验，其意义不可忽视。在将来很短的时间内，大部分的城市小区将会建立业主大会并选举业主委员会，实践社区自治，这将意味着中国的近一半人口即六七亿人的自治。(中国社科院2010年7月29日发布的城市蓝皮书称，截至2009年，中国城镇化率为46.6%，城镇人口达6.2亿。)

小区自治的训练，已经在悄然改变着中国的社会。自治的训练就像美国早期的乡镇自治一样，孕育着政府之外的良好的治理，改变着政府一元化的集权管理结构。这个“围城中国”的形成，也许将会为中国奠定长期稳定繁荣的社会治理结构探索出一条可行道路。