作者: 魏红敏 | 2008-12-01 15:36

政府在社区建设中的角色定位研究

上世纪90年代初,中国政府在借鉴国外社区治理基本理念的基础上，提出了社区建设的思路。该思路存在两方面的显著特点：一是国家权力重心下移，即街道行政地位不断加强;二是社区居委会的自治角色依然难以界定，即社区居委会的主导力量仍然来自于政府，表现为财政资源和决策资源掌握在街道手中，或多或少地充当国家行政体系的“脚”。

就我国当前的国情而言，找准角色定位，对于充分有效地发挥政府在社区建设中的能力作用，切实贯彻好中央“有所为，有所不为”的要求，转变政府的职能，都具有十分重要的现实意义。为此，本文对政府在社区建设中的应然角色进行了如下定位：

一、政府是社区建设的宣传员和倡导者

在当前情况下，由于企事业单位缺乏参与社区建设的热情，致力于社区发展的民间组织很不发达，加之社区居民长期以来养成的依赖政府的“父爱”心理，缺乏社区参与热情和积极性，使得我国城市社区建设的参与水平普遍偏低。有些社区成员对社区建设这一与自身生活息息相关的工作知之甚少，缺乏对社区的认同感和归属感，参与社区建设的积极性没有被激发、调动起来，使大量的社会资源没有得到很好地利用。上海社科院社会调查中心的一次大型调查结果显示，只有25%的居民表示“乐于参加”或“愿意经常参加”社区内的各种活动和事务。

导致社区居民群众缺乏社区参与热情和积极性重要原因之一就在于城市社区居民群众对社区缺乏认同。因此，城区政府应该充分运用大众传媒等多种宣传手段宣传社区建设的重要意义和基本知识，创造有利于社区建设的舆论氛围，培养、提高社区居民、企事业单位、机关、团体对社区建设的责任意识和参与意识，逐渐形成“共驻社区、共建社区”、“社区是我家，建设靠大家”的良好局面。这就需要政府在城市社会建设中要首先扮演“摇旗呐喊”的宣传员和倡导者的角色。

二、政府是社区建设的指导者和规划者

社区建设与社区居民日常生活密切相关，所有良好的规划有助于居民更快地受益。新加坡社区建设的经验主要体现在政府指导和规划的重要性上。在新加坡社区建设中，政府扮演的角色包括体制设计和政策指导、社区管理和社会救助、治安及卫生管理等，但重点是前者。政府涉及两个层面：一个层面是领导部门——社会发展及体育部，承担社区发展的政策制定的策划职能;另一个层面是指导机构，如人民协会和社区发展理事会、市镇理事会。其中社会发展与体育部负责全国社区管理、社区发展及体育工作，下辖与社区建设有关的机构有人民协会、国家福利理事会等;人民协会是一个法定机构，其目的是为了推动社区发展，促进民族和谐与社会团结，加强公民与政府的一体感，贯彻政府施政意图。通过建立基层组织、组织社区活动，争取民心，人民协会下属三个基层组织：民众联络管委会、公民咨询委员会和居民委员会，通过组织社区活动，促进社会和民族的融合;社区发展理事会，可以说它是参与式的地方政府，分担部分公共服务职能，包括推广社区计划，扶持弱势群体，提供老年服务等;市镇理事会，该组织侧重社区的硬件管理。规划的落实是靠监督来实现的，否则规划就可能成为一纸空文。监督的内容包括资源是否合理运用，目标是否达成并产生效益，工作人员是否尽职尽责，及规划合理因素的肯定和不合理因素的改善等等，监督的有效实行有助于政府将传统的行政权威，转化为更具科学价值和人性意义的管理。

社区建设的最终目标是要为社区居民营造一个环境优美，生活便利，人际关系和谐的文明社区。政府对社区工作的指导，应以间接宏观的政策指导和技术支持为主，而不是对具体服务的目标管理和行政干预，这样有利于基层自治组织关注社区的共同需要，也有利于他们根据社区的具体情况，挖掘社区资源，鼓励居民参与，最终达成社区自治。

三、政府是社区建设的投融资者

社区建设包括社区基础设施建设、社区服务、社区经济、社区治安、社区环境、社区医疗、社区教育、社区文化等多个方面。社区建设每个方面都需要大量资金的投入。虽然影响社区建设的因素是多方面的，但主导的因素是资金的投入。因此，资金是社区建设的前提条件，也是制约社区建设的关键因素，没有充足的资金投入，就无法完成社区的建设和发展。政府对社区建设有着义不容辞的责任，因此，对于社区建设的资金问题政府更不能袖手旁观，需要担当社区建设的投融资者。

在我国，目前虽然政府为社区建设提供了巨大的资金支持，但仍存在着资金不足的问题。从资金需求来看，一方面我国经济改革使得城市居民由“单位人”逐步向“社会人”过渡，现代企业制度的建立和国企改革引发职工下岗等问题给中国城市社区建设提出了新的课题;另一方面，随着农村联产承包责任制的推行，农村出现大批剩余劳动力，农民进城打工加大了城市基层社会的压力，使中国城市社区建设日益复杂化。诸多问题的解决都要求有更多的资金。目前的融资渠道除了预算内少量拨款、财政暂时闲置资金外，基本上依靠举债，并未跳出财政预算的圈子。但由于我国政府投融资效益不高，资金增值少，因而国债风险有所增大。到目前为止，我国地方政府尚无发行债券融通资金的权利，地方政府债券市场也基本上是一片空白，某种程度上制约了其基础设施建设积极性的发挥。另外，我国城市社区基础设施建设滞后的一个重要原因，就是基础设施建设投入不足。据有关专家估算，创建一个文明社区至少需要800万到1,000万元。所以，城市社区的基础设施建设还需要更多的资金。

四、政府是社区建设的公共产品供给者

在我国，政府一直致力于公共产品的生产与提供。尤其是改革开放三十年来，政府逐渐从直接经营企业和管理私人事务中摆脱出来，专注于公共问题与公共事务的治理，同时，随着政治体制改革和经济体制改革的推进，民间公共组织逐渐发展起来，在治理公共事务，提供公共产品上已发挥着积极而重要的作用。但是公共产品的供给仍然不能满足需求。这种矛盾主要在于供不应求、供非所求、供不合求三个方面的矛盾。之所以会出现这些矛盾，主要是因为政府同时扮演着所有公共物品的生产者和提供者的角色，供给方式单一，使得政府即便承担较高的成本，也不能有效地提供公共产品。因此，政府要有效提供公共产品需要做到两个方面：

(1)明确公共产品的供给原则

纯粹公共物品。纯粹公共物品特性表明此类公共物品的提供能够惠及所及范围的每一个人，其间每一个人的消费即为该物品的供给总量，不会影响、妨碍和减少其他人的消费效用。因而，由政府提供和生产公共物品，人们的福利显然是改善和增进的，能够使消费者在享有相同物品的前提下获得消费相同物品的权力和由此产生的相同效用(福利)，产生出显著的平等效应。

现实中，如果一种公共物品的提供能够惠及很多人但其供给费用相当高昂，由政府提供会更有效。因为它能在消费无竞争经济原则基础上更好实现资源配置，同时也能增进国民福利。相反，如果一种公共物品的受益范围有限，国民又有着多样化、柔弱性消费公共物品的愿望和需求，为提高国民差异化效用的满足程度，实现人们消费价值的多元化，将此类公共物品由市场或者集团组织更能实现最佳功绩。另外，现实中的非赢利性的公共物品供给，是在个人利他动机和利他偏好基础上形成的，是公共产品的辅助与补充形式，应采取行为主体自愿原则。

(2)根据供给原则推进政府公共产品供给方式的改进

我们可以把传统的政府提供公共产品的方式称为政府服务，即政府经营自己的生产单位，如拥有自己的消防或警察机构。服务由政府部门雇员提供，政府同时扮演服务安排者和服务生产者的角色。

五、政府是社区建设的监督者

随着政府职能的转变，政府要改变过去统包、统揽一切社会事务的行为，以出资人的身份，以托管的方式将社会事务交由社区管理，并通过契约关系使政府与社区之间形成一种委托代理关系。但并不意味着政府就“没有作用的空间甚至没有存在的必要”。要保证政府交托给社区的各项社会事务的完成，还需要政府对社区进行监督。政府监督的内容包括许多方面，但追根溯源，由于社区中的群众性自治组织和非赢利组织是社区各项公共服务承担者，所以政府对社区的监督主要是指政府应对社区群众性自治组织和非赢利组织实行有效的监督，对可能出现的偏差行为予以预防，发现问题及时纠正，以规范它们的行为，维护社区居民的合法权益，保证社区服务的提供和社区服务的质量，保证社区沿着居民自治的方向健康发展。

六、政府是社区建设的协调者

社区建设是一项负载的社会系统工程，牵动着城市政府各个部门、社会各个环节的利益关系。因此，如何促使多元的投资主体在社区中公平竞争、协调发展，如何使各个部门、各个层面整合力量，最大限度地减少体制的制约、职能的摩擦和人为的牵绊就成了政府履行协调职能的根本动因。政府出面协调，一方面能化解错综复杂的矛盾，理顺纵横向关系，如在大规模的动迁、在处理有关纠纷中，政府的调节作用是不可替代的;另一方面能有助于实现社区建设的目标，创建社区发展的新途径。如在美国，联邦、州和地方政府鼓励社区组织和慈善部门、企业、政府的合作伙伴关系，获得这些组织的支持。因为贫困的邻里社区建设在没有强有力的合作伙伴关系、公共和私人部门支持的情况下是很难实现预定目标的。这些内部或外部的公共和私人部门可以提供资金、技术和政治方面的支持。为了推进这样的合作伙伴关系，公共部门必须不断与能够影响邻里和街区的社区组织来协商，作出决策;参与社区开发项目，参与正在进行的、由企业和慈善部门合作的项目，提供必要的资金支持。通过这些活动，联邦、州和地方政府可以建立一个合作机制，探索社区发展的途径。

七、政府是社区建设的公共政策制定者

公共政策对社会资源的配置、社会的发展及走向具有导向性作用，政府通过出台公共政策支持或抑制某项社会事业是通常采用的管理方式，它符合政府宏观、间接管理的角色要求。因此，政府对社区建设的推动更主要体现在政策扶持，营造良好的政策环境。并且我国正处于经济转轨、社会转型时期，在此过程中，会有大量的新型社会关系出现，使原有的制度政策难以约束和指导新型的社会关系，出现政策缺位现象。同时，在城市社区建设实践中也难免出现各种各样的矛盾和困难，需要政府正确的政策指导，因此，作为政府应该充当公共政策的制定者，制定相关政策，为社区建设提供良好的外部环境。

在社区建设过程中，充分发挥政府的积极因素和独特作用，保证政府对社区内各类组织能够进行有效地制约和监督，保证居民的愿望和要求能够得以表达，保证居民的正当权益能够得以维护，保证社区的各项工作能够合法、合理。只有通过政府和社区的共同努力，才能在社区建设过程中逐渐形成合理的社区治理结构，才可能真正实现社区的有序建设，逐步推进社区从“管理”到“自治”的发展和转变。

参考文献：

[1]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.

[2]詹姆斯·N.罗西瑙著,张胜军,刘小林译.没有政府的治理[M].江西人民出版社,2001,9(1).

[3]张宝峰.我国城市社区治理结构研究综述[J].华北水利水电学院学报(社科版).2006,22卷 (01).