作者: 董淑湛 | 2004-12-01 14:54

政府职能在社区管理中的问题与对策

文章指出，在社区管理中，政府行政职能的行使存在着角色错位的问题。文章对错位问题的表现及原因进行了分析，并提出了政府职能归位的对策。

目前，社区建设与发展已成为我国城市现代化建设的一项重要内容。在我国各地的社区建设过程中，政府发挥了决定性的作用，做了大量有益的工作，这是值得肯定的。但也应看到，政府部门长期存在着职责不清、权利不明的问题，承担了诸多不便承担或不易承担好的职能，出现诸如“该管的不管，不该管的强管，管了的又管不好”等现象。这说明，在社区管理中，政府部门也存在着职能错位的问题，是值得从理论上深入思考和实践上努力克服的。

政府职能的错位问题

政府职能的错位问题表现在政府角色的“越位”和“缺位”问题上。

政府角色的“越位”是指政府在行政过程中超越了其本来的职能与权限，即超职责地行政。在社区建设中，政府特别是街道办事处的这种“越位”问题比较突出。主要表现在:一是“以政代社”，担负了过多的应由非政府社会组织所承担的职能。这里的“政”，是指政府在社区自治、社区民主与社区文化、社区环境、社区安全等社会事务方面承担的依法行政的管理职能。“社”是指由专业机构、专业团体、社区自治组织等非政府组织所承担的社区文化、社区环境、社区自治等社会事务的事务性职能。在社区建设中，政府对社会事务的管理具有责任，但一般不直接从事事务性工作。然而，当前政府部门却做了许多这样的工作，如直接组织和承办社区的文化活动、公益性慈善活动、志愿者活动等。二是习惯于计划经济时代的传统做法，将非政府的社会组织作为依附于政府的附属单位或下属单位，并且直接干预这些组织的自主权利。比如许多地方政府把对居委会的指导责任变成领导责任，且直接任命居委会的有关工作人员，直接管理居委会的日常活动。三是在政府职能转变过程中未能贯彻“费随事转” 的原则，造成了在财政上的“过度投入”。如社区服务中心、社区文化馆、社区图书馆(站)的大多数工作人员应当以合同的方式，聘任各类社会人员，而现实情况却多为在编的事业性单位职工，造成了政府有限财力的过度性投入。

政府职能错位的另一种表现是角色的“缺位”问题。政府角色的“缺位”是指政府在行政过程中，未能履行好作为管理者应尽的职责。在社区建设中，政府的这种“缺位”现象十分常见。主要表现在:一是对非政府的社会中介服务机构、专业化的社会工作机构等第三产业部门的社会组织的培育不到位。政府在社会领域内的一个重要职责就是培育、指导和监督专业的中介服务组织、社会工作机构以及培育这些组织得以运行的良好环境。现实的情况却是，一些政府官员已习惯于“以政代社”，不懂得如何去培育社会组织及其相应的组织要素。二是大多数基层政府及其官员还不善于对居委会、志愿者，协会和业主管理委员会等社区自治组织进行政策上的指导。不懂得在社区建设过程中，政府部门尤其是基层政府部门应该学会并善于对各种社区自治组织提供政策指导和帮助，这是新形势下培育和扶持社区建设所必需的工作，也是政府部门在社会日益多元化过程中的一种政治责任。三是政府对介入社区发展的专业性社会团体和社会工作机构的“资助性投入”不到位。实际上，将非政府专业性社会团体和社会工作机构引入社区建设和发展进程，对于化解人际矛盾与社会冲突、矫正政府越轨行为、帮助弱势群体自主自强、维护社区乃至全社会的稳定，都有着极其重要的意义。然而这些社团或机构属于公益性的非盈利机构，故其运作资金在发达国家通常都是由政府、企业、慈善组织等所资助的。但我们的政府财政中通常缺乏这样的专门预算，仅有一些临时性投入，数量少，投入的随意性大，缺乏制度性机制的规范与约束，致使这些社团或组织的作用不能得到有效的发挥。

政府职能错位的原因

从根本上讲，造成政府角色 “越位”和“缺位”的原因，是传统的“政社不分”、“政社混同”的旧体制。我国过去实行的是一种行政全能主义的管理模式，政府的行政权力至高无上，有着绝对的支配性和控制性。新形势下的社区建设虽然已经开展了十几年，但目前也只能算是初级发展阶段，因此，现阶段政府的主导作用还不可少。具体地讲，一是由于人们的“单位人”属性并未获得根本性的转变，对于社区的归属感和参与度都还很弱，使得居民自治组织动力源和权威性还很不够;二是由于原来社区内部非政府的社会资源甚少或几乎没有，而现阶段这些非政府的专业性社会组织又刚刚处于发育阶段，无论是组织的数量还是有关的人力资源都还相当稀缺，所以，他们在社区中的信赖度和权威性也相当有限;三是由于政府拥有较充裕的财力、物力、人力和行政权利，而居民自治组织和非政府专业、社会性组织的资源与权威的不足，因此政府便成为现阶段社区发育、建设和发展的主导性力量。在这种情况下，受原来工作模式的影响，政府的主导作用就演变成政府的“大包大揽”，而事无巨细的包揽必然导致管理效率的降低，造成政府角色的“越位”和“缺位”。

此外，在社区建设中，人们对政府的角色和职能定位认识不清。认识上的诸多偏差，实际上起到了默认甚至助长这种错位倾向发展的作用。政府在社会领域未能实现政社分开，仍然沿袭了旧体制的一些做法，包揽或直接插手经营社区发展中的许多社会事务。对于政府的做法，许多人能够接受。他们通常认为政府的社会管理功能就体现在直接管理社会的方方面面，否则，则是政府管理失职的表现。他们害怕社会的自我管理和自我发展会削弱政府对社会的控制，会出现社会的混乱、不稳定状况。同时，在政府没有经验运用经济和法律手段管理社会的情况下，包办各种社会事务、加强行政管理也就成为政府管理社会的必然选择。

政府职能“归位”的对策

作为当前社区建设的主体，政府的角色定位应按照“小政府、大社会”的制度理念来合理界定政府职能，理清政府与其它社会组织的关系。力求使政府机构精简高效，政府与非政府组织之间既分工又合作，培养各种专业化机构和社会团体逐渐发挥主要作用。因此，政府职能的“归位”主要是理清政府、街道办事处与社区居委会的职能关系，改革政府行政管理的模式和手段。改革措施应按照以下思路制定:

第一，按照“政社分开”的原则要求，改革旧的行政体制与机制，转变政府的职能，剥离那些原本属于非政府社会组织应具备的社会职能，使政府真正成为社区发展中的组织规划者、裁判者和执法者的行政管理者。在这方面，一些城市正在进行试点，并取得了一定成效。比如北京、大连、上海、南京均有街道办事处，按照“政事分开”、“政社分开”的原则，对街道办事处与居委会的职责进行了重新界定和划分，明确了各自的职责，基本上实现了政府的职能归位。

第二，适应社会和社区发展的实际及未来趋势的要求，政府应在社区行政管理的职能体系中加入新的职能，如作为培育者的角色积极培育志愿者协会、互助群体、专业社会工作机构等社会组织，以完善政府的行政职能，切实推进社区发展。在现阶段，政府扶持和培育这些中介组织，应该做到以下步骤 :首先，在这些机构设立的初期，政府应当适度资助使之能够正常运转，这些机构的人员可由政府部门的工作人员来充当，即把原来机关中大量的冗员，按“费随事转”的原则，进行定岗分流，实行岗位责任制。其次，这些工作人员的地位应当实现由“身份制”向“岗位制”的转变。依照事业单位人事制度的改革精神，这些工作人员的地位、身份向“岗位制”转变，实行聘任制。再次，这些组织和机构通过自身经营和服务，满足居民的生活需要，从而获得社会的支持，逐步增强自身独立自主的能力。同时，政府减少对这些机构进行直接干预，按照责权利相统一的原则对这些机构进行指导和监督。最后，政府可以逐步减少对这些机构的投入，直至退出对它们的直接投入，而使之主要依靠社会上各种力量的广泛参与和支持。

总而言之，正确地认识政府职能的“定位”是解决“越位”与“缺位”问题的重要前提;合理地采取措施是保证政府职能 “归位”，转变政府职能的关键所在。

参考文献

[1] 王行娟等.在社区，谁管理家庭问题[M].中国社会科学出版社,2001

[2] 刘秀艳、张惠敏、董淑湛.社区思想教育理论与实践.中国财政经济出版社,2003

[3] 曹锦清、李宗克等.社区管理与物业运作.上海大学出版社,2000

(本文共同作者：赵连亭)