作者: 吴刚 | 2016-01-23 17:00

“物业服务中心”还能前行多远？

2014年2月1日，《淄博市物业管理办法》(淄政发〔2013〕45号，以下简称《办法》)正式施行。针对该市老旧住宅区的物业管理问题，该《办法》第九十九条第一款规定：“政府提倡旧住宅区实行物业管理。旧住宅区实行物业管理优先选择由业主大会选聘物业服务企业实施专业化、市场化的物业管理方式;条件不具备的，由街道办事处、镇人民政府组织成立物业服务中心实施简易物业管理。”由此可见，淄博市老旧住宅区的物业服务单位要么是物业服务企业，要么是由该市基层政府设立的物业服务中心。据了解，淄博市政府在基层政府中设立物业服务中心的举措并非国内首创，国内较早试点设立该机构的是江苏省淮安市。据《中国建设报》2007年10月17日报道的《创新“两站一中心”，构建和谐物管》一文介绍，淮安市在2007年就在主城3个区11个街道办事处建立“两站一中心”，即街道物管投诉调解工作站、物业应急维修服务站和物业服务中心。其中的街道物业服务中心，其职责是全面接管无人管理的生活大院。

基层政府物业服务中心的基本特征

笔者发现，近年来国内不少省市的街道办事处、乡镇人民政府都相继设立了物业服务中心，从它们的设立目的、服务对象、运行机制等基本特征来看，笔者认为地方政府设立它们的初衷很好，充分体现了地方基层政府为切实解决老旧住宅区无物业服务的良苦用心，但这些物业服务中心的设立存在诸多法律和政策上的障碍，值得探讨。我们先来了解这些物业服务中心的基本特征：

(一)它们中的大多数被政府定性为隶属于所在街道办或乡镇人民政府的内设部门，非独立法人，更非企业。如《漯河市人民政府办公室关于印发漯河市物业服务全覆盖工作试点方案的通知》(漯政办〔2013〕51号)要求：“各试点单位结合自身实际，组建成立物业服务中心，物业服务中心隶属街道办(镇政府)管理，主要职责是为辖区内无物业服务的物业区域提供以清扫保洁、绿化养护、维修保养、秩序维护为主要内容的物业有偿服务。”但它们中的少数却被政府设立为企业，如《南京市加强住宅区物业管理工作的实施意见》(宁政发〔2009〕284号)规定：街道办事处“设立街道物业服务中心。该中心为保本微利的服务企业，主要是向暂不具备市场化物业管理条件或无人管理的住宅区提供有偿的基本服务。”

(二)地方政府设立物业服务中心的主要目的是由基层政府向那些无人管理或不愿管理的老旧住宅区暂时提供基本的物业服务。如《南京市加强住宅区物业管理工作的实施意见》(宁政发〔2009〕284号)第三条第(三)项第四款规定：“原产权单位无力托管、业主无法自行管理、也暂不具备市场化物业管理条件的旧住宅区，统一由街道物业服务中心提供基本物业管理服务，逐步向市场化过渡。”

(三)被接管的住宅社区基本都由所在辖区的街道办或乡镇人民政府直接指定其设立的物业服务中心接管。如上述《淄博市物业管理办法》第九十九条第一款的规定。

(四)物业服务中心虽隶属于地方基层政府，但仍向业主提供有偿服务，收取显著低于市场价格的物业费。如上述引述的漯政办〔2013〕51号、宁政发〔2009〕284号文件的规定。

(五)物业服务中心以属地化管理为准则，服务的地域范围仅限于所在行政辖区的老旧住宅区，且仅提供基本或简易的物业服务，不能像市场化的物业公司一样跨地域接管住宅区，提供全面的物业服务。

物业服务中心与法规的冲突

从上述基本特征来看，笔者认为当前地方政府所设立的物业服务中心存在诸多与现行法律和政策不相符之处。主要如下：

街道办和乡镇人民政府能否直接出资设立作为企业法人的物业服务中心?

如前文所述宁政发〔2009〕284号的规定。笔者认为，街道办和乡镇人民政府不宜直接出资设立该类企业。首先，根据《中共中央、国务院关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》(中发〔1984〕27号)、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发国家经贸委<关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定>的通知》(中办发〔1993〕17号)、《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》(国发〔2005〕9号)等相关政策的规定，推进政企分开、加快政府职能转变一直是我国行政体制改革和经济体制改革的基本要求。如果允许街道办和乡镇人民政府出资设立营利性的物业服务企业，显然与上述改革的要求相悖。其次，当前物业服务行业在国内已经市场化发展，市场化运作的物业公司不胜枚举，基层政府之所以另行投资设立物业服务企业，其初衷并不是为了参与市场竞争，而是为了向辖区的老旧住宅区提供基本的物业服务，维护基层社会的稳定。如果仅出于这种目的而出资设立物业服务企业，显然不符合物业服务市场化的行业趋势，极易造成政府有限资源的浪费。

作为街道办和乡镇人民政府内设部门的物业服务中心，能否向业主收取物业费?

如前述漯政办〔2013〕51号、宁政发〔2009〕284号文件的规定，不少地方的街道办和乡镇人民政府设立的物业服务中心都向所服务社区的业主收取物业费，尽管收费标准较低。笔者认为，该收费行为缺乏法律依据和政策依据。首先，该类物业服务中心是街道办和乡镇人民政府的内设部门，不具有独立的法人地位，其不能以自己的名义收费，只能以所隶属的街道办和乡镇人民政府的名义收费。其收费行为实际是街道办和乡镇人民政府的行政收费行为。但根据《物业管理条例》等相关法律的规定，物业费属于物业服务企业向业主收取的经营服务性收费，而非行政事业性收费，因此任何行政机关(包括设立了物业服务中心的街道办和乡镇人民政府)都无权向业主收取物业费。其次，根据《国家发展改革委关于治理规范经营服务性收费的通知》(发改价格〔2010〕877号)的规定：“下列收费行为一律取缔：1、行政机关以经营服务性收费名义收取费用的;……4、利用(借用)行政权力和垄断地位强制服务并收费或只收费不服务的;……”街道办和乡镇人民政府即使以经营服务性收费的名义向业主收取物业费，显然也违反了该规定。

作为街道办和乡镇人民政府内设部门的物业服务中心，其对外产生的法律责任应由谁承担?

笔者认为应由其隶属的街道办和乡镇人民政府承担。因为该物业服务中心仅是街道办和乡镇人民政府的内设部门，不具有独立法人地位，其对外履行职务的行为所产生的法律责任依法应由其所隶属的行政机关法人承担。如此一来，这种法律归责必将使街道办和乡镇人民政府陷于十分尴尬的法律窘境。试想，街道办和乡镇人民政府本来是出于善良行政管理的目的设立物业服务中心，如果其物业服务中心不慎与老旧住宅区的业主发生了民事纠纷，其可能会作为被告被业主诉至法院，其作为物业服务的行政监管者和服务提供者，这种境遇难道不尴尬吗?

地方政府能否代替业主大会或不经广大业主同意，直接指定街道办或乡镇人民政府设立的物业服务中心作为老旧住宅区的物业服务单位?

如前述《南京市加强住宅区物业管理工作的实施意见》第三条第(三)项第四款的规定和《淄博市物业管理办法》第九十九条第一款的规定。笔者认为显然不可。根据我国《物权法》第八十一条第一款的规定：“业主可以自行管理建筑物及其附属设施，也可以委托物业服务企业或者其他管理人管理”，以及第七十六条第一款的规定：“下列事项由业主共同决定：……(四)选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人;……”任何社区如果需要委托物业服务单位管理，必须经过业主或业主大会依法确定，其他任何主体包括行政主管部门都无权强制代替业主直接确定物业服务单位，即使其行为出于善意。

上述问题之所以存在，笔者认为其根源在于不少地方政府没有正确厘清政府在物业服务市场中的法律定位。这些问题如果不及时厘清和解决，势必影响其物业服务中心的长久运行和正常运作。令人欣慰的是，当前国内有少数地方政府似乎认识到了上述存在的法律问题和政策障碍，没有照搬前行者设计的在街道办和乡镇人民政府设立物业服务中心的老路，而是指导老旧住宅区成立社区物业服务中心，该机构经民政部门依法登记后取得民办非企业单位的法人资格，在当地街道办或乡镇人民政府的行政指导和监督下为所在社区提供基本的物业服务，独立承担法律责任。如成都市温江区房产管理局《温江区社区物业服务中心证书管理暂行办法(试行)》(温房发〔2011〕46号)、合肥市房地产管理局《关于实施社区物业服务中心备案管理工作的通知》(2013年9月16日)等均有相关规定。笔者认为，这些新举措正确厘清了物业服务工作中政府与市场的角色定位和法律关系，值得借鉴。